LINEE GUIDA PER L'ISTRUTTORIA DELLE ISTANZE DI CUI ALL'ARTICOLO 13 DELLA L. 394/91 (NULLA OSTA) E DEL DPR 17.5.1996 (AUTORIZZAZIONI).

Premessa

La definizione dell'ambito nel quale il parco può esprimere nulla osta e autorizzazioni appare piuttosto incerta, stando alla lettura della L. 394, che si rifa' all'esistenza del piano del parco e del regolamento, e del DPR istitutivo, che sembra limitare la possibilità d'intervento alle zone Tb.

A questo proposito è stato formulato un quesito al Ministero che si spera esprima in tempi brevi una valutazione che possa orientare l'attività dell'ente.

Nelle more di una decisione in proposito da parte del Comitato di Gestione eventualmente supportata dal parere del Ministero, l'ufficio ha ritenuto doveroso compiere l'istruttoria delle istanze pervenute, procedendo all'emissione di un parere tecnico circa la compatibilità ambientale degli interventi e delle opere proposte.

Altro aspetto che occorre preliminarmente sottolineare è che, al momento in cui si scrive, il parco, non essendo titolare di fabbricati, terreni e altri beni o porzioni di demanio, non può emettere provvedimenti di tipo concessorio che vengono rimandati all'epoca in cui si realizzeranno l'affidamento in gestione dell'isola di Caprera, in seguito al DPCM previsto dall'art. 2 punto 34 della L. 426/98, e la cessione di beni dello Stato ai sensi dell'art. 2 della L. 10/94 a favore del parco.

ambiti di salvaguardia

Per quanto attiene ai provvedimenti formali che il parco dovrà adottare si propone lo schema seguente:

Nelle zone Tc, che non sono regolate da norme di salvaguardia, il parco esprime un parere. L'ufficio ha individuato alcune tipologie di opere più frequentemente richieste e ha elaborato criteri per l'istruttoria. Appare infatti sconveniente deludere, mediante una dichiarazione di carenza di potere, il riconoscimento accordato all'ente da una pluralità di soggetti, sia privati che pubblici, che hanno avanzato richieste di autorizzazione al parco. Per gli stessi sarebbe difficilmente comprensibile, nel momento in cui il parco si troverà nella pienezza dei poteri derivata dall'approvazione degli strumenti di piano, un richiamo al rispetto della procedura che fosse oggi negata.

Nelle zone Ta, Ma e Mb agiscono le norme di salvaguardia che costituiscono il punto di riferimento assoluto per le iniziative e gli interventi; poiché queste zone non sono menzionate dall'art. 3, possiamo dedurne che il legislatore non abbia voluto ammettere deroga alcuna. Si ritiene che in queste aree il parco possa ammettere, oltre quanto esplicitamente previsto dalle norme di salvaguardia, solo interventi giustificati dai carattere di estrema eccezionalità e legati alla sicurezza dell'ambiente e all'incolumità delle persone.

Nella zona Tb agiscono le norme di salvaguardia ma è possibile, per effetto dell'art. 3 delle stesse norme, concedere autorizzazioni. Allo scopo l'ufficio ha individuato alcune tipologie di opere più frequentemente richieste e ha elaborato criteri in base ai quali possano essere esaminate. Per limitare il proliferare incontrollato degli interventi, si sono individuati, sempre all'interno delle zone Tb, ambiti determinati dove le autorizzazioni possono essere concesse.

Stante il complessivo quadro di incertezza sulla competenza del parco complicato da problematiche differenti a seconda degli ambiti territoriali, si ritiene prudente definire i criteri generali e le pratiche più impegnative in sede di conferenza di servizi allo scopo di avvalersi dell'esperienza maturata dalle altre amministrazioni.

modalità di presentazione dei progetti

Le istanze, in bollo, presentate per il nullaosta del Parco (o autorizzazione ai sensi del DPR) devono essere corredate da tutti gli elaborati progettuali che si presentano all'ente competente per il rilascio della concessione o autorizzazione (Capitaneria di Porto, Comune ecc.).

Se l'opera è assoggettata a procedura di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell'art. 31 della L.R. 1/99 è necessario allegare copia della V.I.A.

Qualora la tipologia dell'opera non sia tra quelle previste negli allegati A e B del DPR 12 aprile 1996 richiamato dall'art. 31 sopracitato e la documentazione richiesta dall'ente titolare del provvedimento risulti estremamente semplificata, l'istanza da presentare al parco deve senz'altro contenere:

l'esatta ubicazione dell'opera individuata su base catastale o carta nautica;

una relazione a firma di professionista abilitato che descriva:

• - in maniera precisa l'opera, le modalità costruttive e i materiali impiegati (intonaci, malte, pavimenti...),

• - il sistema di smaltimento delle acque reflue e dei R.S.U.,

• - gli impatti positivi e negativi sull'ambiente fisico e socio economico determinati dall'opera,

• - un'analisi delle alternative possibili che dimostri che la soluzione realizzativa adottata è quella che produce il minor inquinamento,

• - una specifica degli accorgimenti impiegati per minimare gli impatti;

gli elaborati grafici necessari a rendere visivamente espliciti gli aspetti trattati in forma descrittiva nella relazione.

modalità di esame delle istanze

L'istruttoria si compie ai sensi della L. 241/90 e successive modificazioni recante "nuove norme in materia di procedimento amministrativo".

Si riportano di seguito i punti salienti ai quali attenersi nel corso dell'istruttoria.

1. L'atto amministrativo è emanato dopo aver seguito un particolare iter comprendente più atti e operazioni che, nel loro complesso, prendono il nome di procedimento amministrativo.

2. Il procedimento deve rispettare i principi fondamentali previsti dalla legge:

- diritto di partecipazione degli interessati;

- principio di trasparenza (che implica il carattere obbligatorio della motivazione);

- principio di semplificazione (che implica il divieto di aggravare il procedimento con atti istruttori inutili e defatigatori).

3. E' necessaria l'individuazione di un responsabile del procedimento, che implica:

- la conoscenza da parte dell'interessato della persona che ha in carico la sua pratica;

- l'individuazione di una figura di responsabile anche qualora vi siano aspetti che riguardano più uffici dello stesso ente;

- l'obbligo di evitare la frammentazione e il conseguente rallentamento dell'azione amministrativa.

4. Si può ricorrere allo strumento delle conferenze di servizio: allo scopo di esaminare in forma contestuale aspetti diversi relativi ad uno stesso procedimento che sono a carico di diverse amministrazioni, con l'evidente vantaggio di effettuare una valutazione collegiale e di produrre un sensibile raccorciamento dei tempi.

5. La legge prevede la possibilità di concludere accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto del provvedimento o in sostituzione di questo: ciò dovrebbe consentire di orientare gli interventi proposti verso gli obiettivi del parco e le soluzioni più consone alle esigenze dettate dalla salvaguardia ambientale.

6. Il procedimento amministrativo in questione richiede una fase insopprimibile di istruttoria tecnica durante la quale, oltre ad accertare i requisiti del proponente, si valuta la qualità tecnica del progetto e la sua rispondenza agli obiettivi che il parco si è dato.

Allo scopo di ridurre al massimo la discrezionalità del funzionario istruttore, si definiscono a priori i criteri per la valutazione delle domande (vedi allegato 1).

7. L'istruttoria, a seconda della tipologia del progetto, è affidata nel rispetto delle competenze disciplinari del tecnico e si conclude con una relazione istruttoria nella quale vengono riportati gli elementi significativi dell'indagine nonché la valutazione finale.

Gli elementi indispensabili per la valutazione del progetto sono definiti nell'allegato 2 al quale viene data adeguata pubblicità al fine di evitare fastidiose richieste di supplementi di analisi ed elaborati grafici.

8. La definizione delle modalità di presentazione delle domande e l'individuazione degli elaborati progettuali, con il maggior grado di dettaglio prevedibile, risultano indispensabili alla celerità e correttezza dell'istruttoria. Pertanto, se la pratica non dovesse risultare corredata da tutti gli elaborati previsti, l'istruttore è costretto a chiederne l'integrazione e a interrompere i tempi previsti per l'emissione del parere. L'istruttore può richiedere integrazioni consistenti in documenti (cartografie, dettagli tecnici,..) e dichiarazioni legate alla particolare natura delle pratica e non contenute nell'allegato 2 perché non prevedibili a priori.

9. Per quanto possibile è preferibile che la pratica contenga la definizione dei particolari realizzativi così che il parere possa essere espresso con una sufficiente certezza sulla qualità del progetto e sulla minimizzazione degli impatti. In subordine, quando la descrizione progettuale non sia sufficientemente dettagliata oppure le soluzioni proposte siano difformi dai criteri individuati dal parco il parere può essere accompagnato da:

• prescrizioni sulle modalità di realizzazione di dettaglio (depurazione, emissioni in atmosfera, rumore ...)

• indicazioni quali il rispetto dell'architettura dei luoghi, le norme sui disabili....

 

CRITERI DI VALUTAZIONE DELLE DOMANDE

La valutazione delle domande di nulla osta o autorizzazione da parte del funzionario istruttore è la conclusione di un processo che si articola in più fasi e si chiude con un giudizio finale favorevole o negativo.

Le fasi sono tre (allegato 2) e consistono in:

1. Una verifica dell'ammissibilità nella quale si esamina se vi siano i presupposti formali per sottoporre l'istanza alla vera e propria valutazione; in particolare si prende in considerazione se il soggetto proponente sia abilitato per legge (proprietario o affittuario del terreno, titolare all'esercizio dell'attività, rispondente a eventuali riserve di legge), se gli elaborati a corredo della domanda siano rispondenti all'allegato 1, se non vi siano contrasti evidenti con gli strumenti di regolamentazione del parco (norme di salvaguardia, regolamento del traffico a mare, piano del parco), rispondenza a eventuali vincoli quale ad esempio la riserva del 75% a favore dei residenti nelle iniziative occupazionali;

2. Una verifica di opportunità che consiste nel prendere in considerazione aspetti che, pur non essendo di stretta tutela ambientale, siano stati individuati come di fondamentale importanza per l'area (provvedimenti a favore dell'occupazione, mantenimento delle attività tradizionali, salute pubblica) oppure sino stati posti dal parco come meritevoli di attenzione in quanto, similmente all'ambiente, rappresentano segmenti deboli del sistema (disabili) o che, pur provocando forme di impatto, rispondono a obiettivi di disinquinamento (depurazione).

3. Una verifica della compatibilità ambientale in cui il progetto viene messo a confronto con la qualità delle componenti ambientali del sito dove si vuole collocare. La qualità del contesto ambientale esprime l'entità delle problematiche legate alla sensibilità/vulnerabilità di un dato territorio, considerandole direttamente proporzionali alla qualità ambientale. L'incisività ambientale dell'intervento misura invece le problematiche connesse alla tipologia dell'intervento.

allegato 1 - criteri per la valutazione delle domande

1. Verifica di ammissibilità

1.1 Presentazione da parte di soggetto abilitato

1.2 Sufficienza degli elaborati tecnico progettuali

1.3 Assenza di contrasti tra il progetto e il piano del parco (o strumenti di surroga)

1.4 Rispondenza a eventuali vincoli

2. Verifica di opportunità

2.1 Rispondenza a obiettivi non strettamente ambientali posti dal parco (tutela dei disabili, mantenimento di attività tradizionali, depurazione)

2.2 Rispondenza a obiettivi notevoli posti da altri soggetti (esigenze sanitarie, militari, di incolumità pubblica, a favore dell'occupazione)

3. Verifica di compatibilità ambientale

3.1 Qualità del contesto ambientale in cui si cala il progetto

3.2 Incisività ambientale del progetto

3.3 Entità degli inquinamenti originata

3.4 Impatti positivi

allegato 2 - elaborati tecnico-progettuali e documentazione a corredo delle pratiche

Corografia

Stralcio del P.T.P.

Stralcio del P.d.F.

Aerofotogrammetria

Planimetria catastale

Planimetria generale

Piante, Prospetti e Sezioni dello Stato attuale

Piante, Prospetti e Sezioni dello Stato di progetto

Particolari costruttivi

Relazione tecnico-illustrativa dettagliata (che metta in risalto il contesto ambientale in cui il progetto si cala, i dati utili per valutare i principali effetti che il progetto può avere sull'ambiente, il tipo di gestione proposta etc.)

Documentazione fotografica d'insieme

Pareri Enti competenti

Se si tratta di documentazione relativa a piano urbanistico (lottizzazione, piano coordinato etc.) è inoltre necessario produrre:

Planimetria rete idrica, fognaria ed elettrica

Pianta parcheggi e viabilità

Atti Consiglio Comunale

Decreti regionali

Pubblicazione sul B.U.R.A.S.

allegato 3 - criteri di valutazione per richiesta posizionamento manufatti a carattere precario

Tra le tipologie di interventi al momento più richieste appartengono i manufatti a carattere precario di servizio alle spiagge (tipologia da noi estesa anche ad altri siti): si tratta, quindi, di inserire strutture nuove in una natura preesistente cercando di limitarne l'impatto e di valutarne la compatibilità per evitare inserimenti impropri.

Sebbene si ritenga che il concetto nostro di spiaggia sia - e debba rimanere - quello di spiaggia naturale, si valuta la possibilità di organizzare gli spazi ad essa attigui in maniera da poter offrire ai numerosi fruitori attrezzature di servizio che creino una sorta di organizzazione di spiaggia essendo, però, rispettose delle esigenze di salvaguardia ambientale.

E' necessario a questo punto fissare i criteri e le norme da rispettare, durante la progettazione, per quelle strutture d'uso che possono inserirsi nel nostro ambiente: indichiamo le qualità formali, i caratteri dimensionali e cromatici in relazione al paesaggio circostante, stabilendo che deve trattarsi di strutture minime con accesso riservato esclusivamente all'operatore. E' necessario, inoltre, prendere in esame vari parametri quali, ad esempio, la presenza di posteggi ed aree di sosta nelle immediate vicinanze che ne permettano la più completa e comoda fruizione.

E' necessario altresì limitare l'ingombro dell'arenile e delle aree naturali adiacenti con un proliferare di queste strutture; pertanto ci si dovrà attenere, nel concedere le autorizzazioni, ai seguenti punti:

• privilegiare il recupero di manufatti esistenti;
• limitare la realizzazione di nuovi manufatti alla copertura di servizi effettivamente necessari, evitando duplicazioni che produrrebbero ingombri non necessari della superficie fruibile.

Tenuto conto della zonizzazione prevista dalle norme di salvaguardia e del Piano Territoriale Paesistico, la cui disciplina è articolata in 3 ambiti di tutela per i quali precisa gli usi consentiti, sono stati individuati i siti che possono essere interessati da questi interventi, identificandoli tra quelli di maggiore concentrazione antropica nelle isole sotto elencate:

• - isola di la Maddalena: vengono escluse le zone TA e TB; nelle zone TC vengono individuate Cala Francese, Baia Trinità, Nido d'Aquila, Monte della Rena, Spalmatore;

• - isola di Caprera: vengono escluse le zone TA e TB; nelle zone TC vengono individuate Porto Palma, Stagnali, Cala Garibaldi, Compendio Garibaldino;

• - isola di Santo Stefano: vengono escluse le zone TB; nelle zone TC, essendo aree limitate, le autorizzazioni possono essere ovunque rilasciate.

E' stato individuato un modello standard in legno e stuoie di canniccio con copertura in paglia, porta di accesso sempre in legno e finestra "passa-vivande", che occupi una superficie di circa 15-20 mq di cui si allega uno schema.

allegato 4 - criteri di valutazione per richiesta posizionamento opere a mare

Molte richieste riguardano opere finalizzate all'ormeggio di imbarcazioni (pontili, gavitelli e ripristino di banchine).

Dalla lettura delle norme di salvaguardia si evince che nelle zone Ma l'approdo è rigidamente limitato alle esigenze di salvaguardia e soccorso; nelle zone Mb navigazione e ormeggio possono essere autorizzati con la sola definitiva esclusione delle aree di nidificazione degli uccelli marini anche se la realizzazione di infrastrutture non è esplicitamente menzionata tra le attività consentite fatta eccezione per i gavitelli e le boe.

Poiché si ritiene che, anche in regime di transizione sottoposto a normativa di salvaguardia rigida, occorra introdurre alcune regole che consentano la gestione del territorio, l'ente parco ha individuato criteri per la concessione di alcune autorizzazioni.

Talvolta si registrano, infatti, situazioni di degrado che devono essere riportate alla forma ottimale oppure urgenze legate alla messa in sicurezza delle strutture e alla tutela dell'incolumità delle persone.

Pertanto si dispone che nell'intero perimetro dell'isola madre, ad eccezione del tratto di costa definito come zona Ta, possano essere concesse autorizzazioni per interventi di messa in sicurezza e razionalizzazione degli ormeggi spontanei disseminati nelle diverse baie e insenature.

Sono senz'altro consentiti le manutenzioni ordinarie, straordinarie e il ripristino delle condizioni originarie di tutte le banchine e dei pontili suscettibili di recupero in condizioni di decoro.

Possono essere autorizzate le realizzazioni di nuovi pontili in sostituzione di quelli precari esistenti che dovranno essere rimossi a carico del titolare dell'autorizzazione; il numero dei posti barca non può superare del 10% quelli esistenti.

Nel caso in cui le strutture esistenti fossero utilizzate da diversi soggetti il proponente dovrà farsi promotore della costituzione di un consorzio fra i fruitori tradizionali oppure di altra forma di coinvolgimento che non ingeneri conflittualità da parte degli utilizzatori abituali nella fase di realizzazione e di utilizzo dei nuovi pontili.

L'ubicazione, la lunghezza del pontile, la tipologia costruttiva, con particolare riferimento ai materiali utilizzati, alle dimensioni e alle forme, il posizionamento sul fondale e la tecnica di ancoraggio non dovranno risultare d'impatto con il paesaggio circostante e dovranno essere rispettosi degli usi tradizionali.

In una fase successiva, l'ente parco si impegna a definire siti preferenziali (una sorta di piano dell'ormeggio delle piccole imbarcazioni) dove tali interventi di razionalizzazione debbano essere prioritariamente realizzati e dove si rendano necessarie, limitatamente alle finalità di sicurezza e di mantenimento delle attività economiche esistenti, la realizzazione di nuove strutture; i siti dovranno essere individuati sulla base della compatibilità paesistico ambientale, delle esigenze di sicurezza, di uno studio sul regime dei venti e del moto ondoso e tenuto conto delle opportunità rappresentate dagli operatori.

Dove non si trovino strutture preesistenti da ripristinare e limitatamente alle situazioni di seguito descritte può essere autorizzata la posa di manufatti precari quali i gavitelli e le boe.

Nelle isole minori i gavitelli verranno sistemati a cura dello stesso parco che ne gestirà in forma diretta l'impiego concedendoli a rotazione d'uso ai diportisti e alle barche da traffico o da noleggio che ne facciano richiesta.

A sostegno dell'attività turistica può essere autorizzata la posa di gavitelli in prossimità delle iniziative alberghiere o di scuola nautica già censite quando queste non dispongano di strutture fisse o mobili; nel caso queste siano già provviste di gavitelli le nuove autorizzazioni non devono superare il 20%.

Le autorizzazioni devono prevedere l'obbligo che, alla scadenza delle stesse, la ditta autorizzata provveda a ripristinare la zona oggetto dell'intervento rimuovendo pontili, gavitelli, corpi morti e l'insieme delle infrastrutture realizzate a completamento o a supporto che non rivestano carattere d'interesse per l'ente parco.

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