Il diritto dei parchi

Archivio sistematico dei provvedimenti a carattere generale dei Parchi nazionali

Presupposti dell'Archivio: la legge quadro e l'esperienza dei parchi nazionali

1. La legge quadro
   La legge quadro n.394/1991 rappresenta un momento fondamentale nella storia delle aree protette e, più in generale, per la tutela dell'ambiente e del paesaggio in Italia.
   Sotto più profili - la missione del parco, l'assetto delle funzioni e il modello organizzativo - la figura del parco ha acquistato, con la legge, una fisionomia precisa ed adeguata all'evoluzione istituzionale, economica e sociale intervenuta nel Paese.
   Sta di fatto che, a partire da quel momento, da un lato si è realizzato un aumento notevole del numero dei parchi nazionali e, dall'altro, le regioni hanno iniziato a rinnovare le loro normative e, in più casi, ad ampliare le loro politiche di protezione.
   Inoltre, va sottolineata la sostanziale stabilità del quadro legislativo - a parte alcune modifiche introdotte ad opera del d.lgs n.281/1997, del d.lgs n.112/1998 e della legge 9 dicembre 1998, n.426 - che di massima conferma la bontà e solidità dell'impianto adottato. Fatto questo che non esclude, peraltro, l'opportunità di eventuali interventi di "manutenzione" legislativa.
   Più elementi indicano nella legge quadro e nella vicenda che ne è seguita un successo. E' generalmente riconosciuto che la legge ha saputo fornire insieme un impulso e un contesto normativo di riferimento che hanno consentito all'esperienza dei parchi di procedere in modo originale ed innovativo, superando anche difficoltà, resistenze, problemi complessi.
   Limitando qui il discorso ai Parchi nazionali, si può constatare tuttavia che l'esperienza dei parchi - almeno per alcuni aspetti importanti, in particolare della loro attività - si è sviluppata sicuramente nello spirito della legge ma andando al di là di una sua attuazione "alla lettera". Solo in pochissimi casi, i parchi hanno adottato ed operano attraverso i piani e il regolamento previsti e disciplinati dalla legge. Tutti i parchi, invece, operano attraverso propri provvedimenti generali di regolazione e di indirizzo o attraverso accordi con i più svariati soggetti pubblici e privati.
   Per conoscere i parchi e che cosa effettivamente fanno non ci si può, dunque, limitare a considerare le norme legislative che li disciplinano, i loro statuti e - nei pochi casi in cui esistono - i piani e regolamenti previsti dalla legge. Occorre conoscere anche il "diritto" da loro stessi prodotto.
   Per consentire tale conoscenza - in maniera semplice e unitaria - è appunto nato l'Archivio "Il diritto dei Parchi".
2. Il modello dell'ente parco nella legge quadro
   La legge quadro sulle aree protette ha fissato la missione dei parchi, il loro modello organizzativo, i loro principali strumenti di piano, di regolazione e di controllo.
   La missione dei parchi è indicata in maniera precisa ed articolata.
   Oltre ai fini di conservazione (ricordati in dettaglio dalla lett. a del c.3 dell'art.1), i parchi devono perseguire l'"applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare l'integrazione tra uomo e ambiente naturale anche mediante la salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici e delle attività agro-silvo-pastorali e tradizionali" (art.1, c.3, lett.b), la "promozione di attività di educazione, di formazione e di ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonché di attività ricreative compatibili" (art.1, c.3, lett.c).
   Nelle aree protette, inoltre, "possono essere promosse la valorizzazione e la sperimentazione di attività produttive compatibili" (art. 1, c.4), in merito ai contenuti delle quali la legge dà anche indicazioni piuttosto precise, anche se da ritenere esemplificative (art.14). Le attività vietate nei parchi sono, infine, definite dalla legge mediante una clausola generale e, inoltre, elencate in dettaglio (art.11, c.3).
   Viene dunque superata una concezione statica della protezione, vista come regime solo di vincoli e divieti, ed introdotta una visione innovativa che prevede un intervento di tipo attivo e a carattere generale, volto ad affrontare - combinando insieme tutela e gestione - tutti i profili ambientali di una determinata area: naturali, culturali, sociali e economici.
   L'attivazione e la realizzazione di questa capacità di gestione complessa costituisce l'elemento "speciale" - il valore aggiunto - delle aree protette rispetto alle politiche ordinarie di pianificazione territoriale e a quelle settoriali di tutela ambientale. Di qui anche l'importanza - come elemento caratteristico e necessario del regime di tutela e gestione - della figura del soggetto gestore dell'area protetta.
   Da un lato, il parco è portato dalla sua stessa natura - di ente caratterizzato da una struttura e da processi decisionali che prevedono una ampia partecipazione delle comunità locali, oltre che di componenti tecnico-scientifiche e dell'associazionismo ambientale - a dedicare attenzione e a interessarsi alla "vita locale", ai suoi problemi e alle sue prospettive. Dall'altro, la sua stessa esistenza, le sue finalità e attività - mentre non fanno venire meno le autonomie locali - mettono tuttavia le aspettative e gli interessi locali dinanzi alla necessità di confrontarsi con i problemi generali della protezione della natura e della ricerca di nuove forme, come si esprime la legge quadro, di "integrazione tra uomo e ambiente naturale".
   Il parco non nasce, dunque, per immobilizzare e cristallizzare una realtà, ma per mobilitare più soggetti e risorse, nazionali, regionali e locali, in vista di finalità di conservazione e valorizzazione, la cui soddisfazione richiede, da parte del parco stesso, un ruolo attivo - come si esprime la legge n.394/1991 - di "tutela e gestione".
   In questo quadro sono comprese la promozione di attività produttive compatibili, la salvaguardia e il recupero di antiche tradizioni produttive e culturali, la riscoperta e valorizzazione di risorse locali finora rimaste marginali, la sollecitazione e formazione (di grande importanza in particolare per ricreare una prospettiva di impegno e occupazione giovanile in zone quasi sempre caratterizzate da fenomeni di spopolamento, invecchiamento, marginalità) delle nuove professioni e dei nuovi mestieri legati all'affermazione e alla realizzazione di valori e esigenze di tutela e cura ambientale, di monitoraggio dei processi naturali, di restauro, di ricerca della sostenibilità, di educazione ambientale.
   L'area protetta, inoltre, nella prospettiva aperta dalla legge quadro diviene un vero e proprio laboratorio dove si ricercano e si sperimentano nuove forme di equilibrio tra attività umane e ambiente, che potranno essere trasferite e diffuse in altre zone e situazioni.
3. L'esperienza dei parchi nazionali
   La legge quadro sulle aree protette n.394/1991 indica nello statuto, nel piano del parco, nel piano pluriennale di sviluppo economico e sociale e nel regolamento del parco gli atti fondamentali che devono disciplinare l'organizzazione e le attività dei Parchi nazionali, le iniziative di tutela, di valorizzazione e promozione.
   Un tratto caratteristico ed importante della esperienza dei parchi nazionali, però, è che mentre solo pochi parchi hanno piani e regolamenti approvati, tutti i parchi svolgono la propria attività attraverso la produzione di numerosi provvedimenti a carattere generale o attraverso la sottoscrizione di accordi.
   Gli enti parco - in più casi ancora prima della adozione definitiva degli statuti, di fatto elaborati e approvati con grande ritardo- si sono trovati infatti nella situazione, a meno di restare fermi, di dover precisare e far funzionare la propria organizzazione e di avviare le loro attività in tempi rapidi, al fine di assicurare da subito il rispetto dei fini loro assegnati dalla legge e di non deludere le aspettative nei loro confronti.
   Accanto all'avvio dei primi passi per la redazione degli statuti e per l'elaborazione dei piani e del regolamento, tutti gli enti parco - in vista della realizzazione delle finalità ad essi direttamente assegnate dalla legge - hanno così iniziato ad adottare atti di tipo regolamentare e atti di indirizzo, per lo più in forma di deliberazioni a carattere generale del consiglio direttivo degli enti. Allo stesso tempo i parchi hanno promosso e sottoscritto un notevole numero di accordi con i più vari soggetti pubblici e privati, volti in genere a stabilire modalità di gestione, indirizzi, comportamenti condivisi e coordinati.
   L'istituzione e il funzionamento dei nuovi parchi si accompagna così allo sviluppo di una produzione di tipo normativo, attraverso la quale i parchi disciplinano sia i propri comportamenti organizzativi e procedurali sia i comportamenti e le attività di tutti coloro - cittadini, imprese, associazioni, altri enti, ecc. - che vivono, operano o comunque accedono nel territorio del parco.
   Si tratta di un fenomeno indice di una effettiva e notevole vitalità dei Parchi.
   Per altro verso su tale fenomeno è mancata finora una informazione che consentisse di conoscerlo nel suo insieme e di analizzarlo.
   
   
   Così come in passato si è parlato di "diritto comunale" per sottolineare la vitalità dei comuni nella creazione e sperimentazione - negli ultimi decenni del XIX secolo e nei primi del XX - di nuove discipline e nuovi modelli di intervento e di servizi, si è qui scelto per l'Archivio il titolo "Il diritto dei parchi". Si è inteso così mettere in luce la particolarità di un fenomeno di notevole estensione e sicuramente importante, considerata anche l'ampia parte di territorio nazionale sulla quale ormai operano i parchi nazionali, la numerosa popolazione che vive nel loro perimetro e il grande numero di persone non residenti che comunque hanno a che fare con le aree protette.