CNR - Istituto di Studi
sui Sistemi Regionali Federali
e sulle Autonomie
"Massimo Severo Giannini"
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Il diritto dei parchi
Archivio sistematico dei provvedimenti a carattere generale dei Parchi nazionali
Il contenuto dell'Archivio
- Scelta dei sistemi di classificazione dei provvedimenti
Nell'elaborare la classificazione dei documenti (v. l'indice dei documenti per categoria e l'indice-guida delle voci o parole chiave rilevanti, entrambi riportati più avanti) si è scelto di seguire un approccio empirico e di partire "dal basso", in modo da dare conto della realtà del fenomeno considerato.
Evitando di adottare una classificazione basata su temi ritenuti a priori importanti o identificati solo sulla base della legislazione, si è preferito elaborare una classificazione basata su quanto effettivamente emerge - in termini di temi e problemi affrontati - dagli atti e provvedimenti dei parchi.
In ogni caso si tratta di classificazioni di carattere necessariamente "aperto". Proprio il carattere elettronico dell'Archivio potrà consentire di procedere facilmente ad aggiornamenti e completamenti, inserendo - ove necessario - nuove categorie e parole chiave rilevanti.
Di massima si è cercato di evitare - nel caso della classificazione per categorie - un eccesso di categorie. Così potrà accadere che temi anche importanti della vita del parco si trovino all'interno di categorie più ampie. Attraverso la ricerca per parole chiave - la classificazione delle quali come si vedrà tende invece ad essere piuttosto estesa e dettagliata - si potranno individuare senza difficoltà tali temi.
Inoltre, va naturalmente tenuto conto che, come accade per ogni classificazione, in alcuni casi potranno apparire all'interno di una data categoria atti che, per le tematiche trattate, almeno in parte sarebbero riconducibili anche ad altre categorie. L'indice guida per parole chiave tiene conto, comunque, di tale inconveniente e consente di superarlo.
Attraverso l'indice guida per parole chiave è, inoltre, possibile evidenziare - sia con riferimento a settori e temi specifici che con riferimento ai soggetti coinvolti - anche il contenuto degli accordi e delle convenzioni, collocati invece nell'indice per categorie tutti insieme in una apposita categoria, al fine di mettere in evidenza la rilevanza assunta dal fenomeno.
- Tipi di classificazione
I sistemi di classificazione adottati sono diretti a facilitare la consultazione dell'Archivio e il suo aggiornamento.
Consentono un rapido e semplificato accesso da parte degli "utenti" (cittadini, imprese, associazioni, altri parchi e altri enti, ecc.) alla conoscenza della produzione normativa ed in genere dell'attività del parco.
Permettono ai parchi di individuare con facilità i tipi di atti da raccogliere e da inserire nell'Archivio in fase di aggiornamento.
I tipi di classificazioni previste dall'Archivio sono:
-per parchi;
-per categorie di atti, con riferimento ai grandi settori di attività dei parchi;
-per parole chiave, con riferimento a temi ed oggetti specifici che identificano in maniera molto puntuale i contenuti degli atti.
Va precisato che lo statuto, il piano del parco e il regolamento - quando esistenti - non possono rientrare in categorie settoriali e specifiche essendo per loro natura atti che interessano più settori.
Sono inseriti dunque nell'Archivio come categorie specifiche.
- Le categorie di atti considerate
Ai fini della individuazione, raccolta e classificazione dei provvedimenti dei parchi sono state utilizzate le seguenti categorie tipologiche:
A - Statuti
B - Regolamenti del parco
C - Piano del parco
D - Organizzazione e funzionamento degli Enti
E - Procedure per il nulla osta
F - Disciplina generale della concessione di sovvenzioni, contributi e patrocini
G - Turismo, sport e pesca, fruizione da parte del pubblico
H - Attività culturali, educazione ambientale e tradizioni popolari
I - Regolazione e promozione di attività economico-produttive e dell' utilizzo dei prodotti del sottobosco
L - Conservazione della flora e della fauna, tutela e gestione delle foreste, salvaguardia e gestione delle risorse idriche
M - Riqualificazione del patrimonio edilizio e salvaguardia del paesaggio
N - Prevenzione e indennizzi per i danni provocati dalla fauna selvatica
O - Prelievi selettivi della fauna selvatica
P - Svolgimento di attività di ricerca scientifica
Q - Accordi tra i parchi e altri soggetti
R - Sanzioni amministrative
S - Diritti e tariffe applicate dall'ente parco
T - Trattamento dei dati sensibili
In merito a tali categorie può essere opportuno fare alcune precisazioni:
-come è stato già detto le categorie sono state ricavate tenendo conto fondamentalmente dei temi e materie effettivamente trattate dai parchi con i loro atti e provvedimenti, oltre che della legislazione (in particolare le norme della legge n.394/1991 sulle finalità del parco e l'art. 11 sulle attività consentite e vietate);
-la categoria B, "regolamenti del parco" comprende i regolamenti adottati e approvati con le procedure di cui all'art. 11 della legge n.394/1991;
-data l'importanza della materia e la sua rilevanza per i soggetti che entrano in relazione con i parchi, si è ritenuto opportuno dedicare una apposita categoria E alle procedure per il nulla osta, attinenti comunque al funzionamento del parco; con lo stesso criterio sono state individuate le categorie R, S e T relative rispettivamente alle sanzioni amministrative, ai diritti e tariffe e al trattamento dei dati sensibili;
-la categoria I sulla regolazione e promozione delle attività produttive è molto ampia e comprende, tra l'altro, anche la concessione dell'uso del simbolo e del marchio del parco;
-benché i parchi attraverso gli accordi entrino in merito all'indirizzo e alla regolazione delle più diverse materie e settori, si è ritenuto opportuno inserire gli accordi nella apposita categoria Q, soprattutto al fine di dare una rilevanza specifica a tale tipo di modalità di azione dei parchi. In ogni caso la conoscenza dei contenuti degli accordi è possibile con facilità attraverso l'indice guida per parole chiave.
Le categorie di atti individuate hanno finora dimostrato di essere notevolmente affidabili quanto alla loro capacità di includere i provvedimenti dei parchi. Non è stato necessario perciò metterle in discussione. In occasione della realizzazione dell'attuale Archivio sono state introdotte solo alcune lievi modifiche e integrazioni.
Le categorie sono, naturalmente, modificabili ed ampliabili, in particolare ove si dovessero individuare provvedimenti che non rientrano in quelle sopra elencate.
Quanto all'attribuzione dei singoli atti alle diverse categorie, il criterio seguito è quello di non limitarsi a considerare l'oggetto dell'atto, ma di fare riferimento fondamentalmente alla finalità perseguita dal parco con l'atto stesso. Ad esempio, nel caso di un provvedimento che regola l'accesso al parco per lo svolgimento di una attività di produzione di una pubblicità, si è ritenuto che l'elemento rilevante per il parco non è l'attività produttiva-economica in sé, ma l'elemento dell'uso dell'ambiente del parco per il quale viene chiesto il pagamento di un "diritto di ripresa"; il provvedimento, quindi, è stato classificato nella categoria S- Diritti e tariffe applicate dall'ente parco.
- I temi trattati
I temi trattati dagli enti parco sono estremamente numerosi. Sulla base dell'analisi dei provvedimenti raccolti è possibile formulare un elenco dettagliato di tali temi.
La precisazione dei temi è utile al fine di realizzare un indice guida di parole-chiave in grado di facilitare l'orientamento nella ricerca dei provvedimenti da parte di chi utilizza l'Archivio.
I temi rilevanti corrispondenti alle parole chiave sono i seguenti:
Aalborg (carta di)
Accesso agli atti amministrativi
Accesso, circolazione e sosta nel parco
Accordi con altri enti parco
Accordi con associazioni
Accordi con istituzioni scientifiche e scuole
Accordi con organi statali
Accordi con regioni, enti regionali, enti locali
Accordi con società e aziende
Acque (prelievi idrici)
Acque di vegetazione, spandimento
Agricoltura
Animali vivi (detenzione)
APE (Appennino Parco d'Europa)
Area faunistica
Armi
Arrampicata
Artigianato
Atti amministrativi
Automezzi dell'ente parco
Balneazione
Banche dati
Biodiversità
Bivacco
Boschi
Campeggio e bivacco
Campi scout
Case del parco
Centri storici
Centri visita
Cinema
Circolazione
Classificazione atti
Collegio dei revisori
Comitato di gestione
Commercio
Commissioni consiliari
Componenti degli organi
Comunità del Parco (funzionamento)
Consiglio Direttivo (funzionamento)
Consulenze
Contabilità
Contributi, sovvenzioni, patrocini
Cooperative zone montane
Cultura e tradizioni popolari
Danni fauna selvatica
Dati sensibili
Direttore
Disabili
Edilizia
Educazione ambientale
Elettrificazione
Emblema del parco
Emissioni sonore e luminose
Fauna selvatica
Fonti energetiche
Foreste
Foresterie
Foto-cinema-video/banche dati
Foto-cinema-video/riprese
Funzionamento dell'ente parco
Fuochi
Fuochi di artificio
Gemellaggi
Giunta esecutiva (funzionamento)
Guide del parco
Idrogeologico (rischio, difesa)
Immersione subacquea
Incarichi di consulenza
Incendi
Marchio del parco
Navigazione
Nome del parco
Nuclei di valutazione
Nuclei rurali
Nulla osta
Organizzazione dell'ente parco (uffici e servizi)
Pascolo
Patrocini
Personale
Pesca
Piano del parco (art. 12, legge n. 394/1991)
Piano pluriennale economico e sociale
Pianta organica
PMI
Prelievo selettivo
Presidente
Privacy
Procedimento amministrativo
Prodotti del sottobosco, tipici, tradizionali
Programmi
Rappresentanza
Recuperi ambientali
Regolamento del parco (art. 11 legge n. 394/1991)
Restauri e recuperi ambientali
Reti telematiche
Revisori
Ricerca scientifica
Riperimetrazione
Riprese foto-cinema-video
Riqualificazione edilizia
Sanzioni
Servizi del parco
Servizi, spese e lavori in economia
Simbolo del parco
Sorvolo del territorio del parco
Sosta
Sottobosco
Sovvenzioni
Spese di rappresentanza
Sport
Sportello unico
Statuto
Sviluppo sostenibile
Tassidermia
Telematica
Tirocini presso il Parco
Tradizioni popolari
Turismo
Uffici del parco
Usi civici
Valutazione
Video
Zone Montane
- L'ampiezza dei temi trattati: una breve esemplificazione
L'Archivio consente varie e approfondite letture dell'attività dei parchi, lo scopo e il taglio delle quali dipenderà dagli interessi e finalità degli utilizzatori dell'Archivio stesso.
Spetterà dunque essenzialmente agli utilizzatori e, tra questi, in primo luogo ai parchi stessi sviluppare una riflessione su quanto i Parchi nazionali hanno prodotto in questi anni in termini di atti generali.
A scopo orientativo e al fine di mettere in evidenza la vastità e importanza della materia trattata dai parchi con i loro provvedimenti viene qui di seguito fatta una rapida illustrazione esemplificativa del contenuto del "diritto dei parchi".
Innanzitutto, ampio sviluppo hanno gli atti, in genere di tipo regolamentare, relativi all'organizzazione e al funzionamento degli enti parco. Molti atti attengono, in particolare, alle competenze e al funzionamento degli organi del parco (consiglio direttivo e commissioni consiliari, giunta, comunità del parco, ecc.), altri atti anch'essi numerosi hanno ad oggetto la struttura amministrativa e il personale, i compiti del direttore, la disciplina dei concorsi, il ricorso alle consulenze esterne, la contabilità dell'ente, i criteri e le modalità per l'accesso agli atti amministrativi.
In secondo luogo assumono rilevanza i provvedimenti con i quali vengono disciplinati i procedimenti più importanti che fanno capo all'ente parco.
A questo proposito appaiono rilevanti gli atti dei parchi diretti a rendere operativi strumenti e forme di intervento previste dalla legge n.394/1991. In particolare, con gli atti relativi al nulla osta e alle sanzioni gli enti parco consolidano il loro ruolo di autorità preposte a garantire il rispetto, da parte dei privati e degli altri enti pubblici, dei divieti e dei limiti stabiliti dalla normativa nazionale, dai loro regolamenti e dai loro piani. Con tali atti vengono, inoltre, specificati i procedimenti e gli organi competenti. In particolare, per il nulla osta si precisano le competenze, le modalità della richiesta, la composizione e il ruolo di un apposito comitato.
A precisare scopi, criteri di valutazione, modalità e procedimenti sono volti, poi, anche gli atti che - con riferimento a più settori - assumono il carattere di normative "quadro" di disciplina dell'attribuzione di contributi e patrocini da parte del parco.
Altri importanti procedimenti disciplinati dai parchi sono quelli per l'attribuzione degli indennizzi per i danni provocati dalla fauna selvatica e quelli per la concessione dell'uso del marchio o simbolo del parco da parte di operatori turistici, agricoli, commerciali, ecc.
In tutti questi casi i parchi nazionali hanno evidentemente ritenuto necessario dedicare particolare attenzione alla disciplina dei procedimenti di maggiore interesse in particolare per chi vive ed opera nel loro territorio, in modo da assicurare un assetto ordinato, la trasparenza e la certezza dei procedimenti stessi, così favorendo la costruzione di rapporti di fiducia tra l'ente e le collettività locali.
Di rilievo sono poi i provvedimenti con i quali i parchi organizzano i servizi di orientamento e di supporto ai visitatori del parco, volti all'informazione ma anche a favorire l'interesse e il rispetto per la natura, anche con vere e proprie attività di educazione ambientale. Si tratta di servizi realizzati, spesso con modalità originali e innovative, attraverso la costituzione di centri visita o "case del parco" e attraverso l'individuazione di apposite "guide del parco".
Altri provvedimenti a carattere generale dei parchi hanno direttamente ad oggetto i comportamenti di coloro che intendono fruire dell'ambiente del parco.
Si tratta, in primo luogo, di provvedimenti di vera e propria regolazione dei comportamenti da tenere nei parchi rivolti essenzialmente ai visitatori: limiti, condizioni e modalità per l'accesso e per la circolazione nelle varie zone del parco, per lo svolgimento di attività escursionistiche, turistiche e sportive, ecc.
In secondo luogo, di provvedimenti volti a disciplinare le condizioni per lo svolgimento di ricerche scientifiche nel parco o altre attività particolari, come le riprese cinematografiche.
Numerosi provvedimenti riguardano le attività economiche "compatibili", con riferimento a settori e attività specifiche. Si tratta di provvedimenti in genere di promozione e sostegno, ma aventi spesso - attraverso la fissazione di precisi obiettivi e criteri - anche un contenuto di orientamento e regolazione delle attività degli altri soggetti, realizzati in genere condizionando il sostegno alla messa in opera di determinati comportamenti. Rientrano in questo ambito, in particolare, i provvedimenti volti a sostenere metodi agricoli e forme di artigianato tradizionali, alla salvaguardia dei sistemi agro-silvo-pastorali, allo sviluppo di attività ecocompatibili in particolare nel campo della agricoltura e della pesca, al miglioramento della ricettività turistica del parco privilegiando interventi di recupero e restauro.
Riguardano le attività "compatibili", poi, i numerosi provvedimenti, ai quali si è già accennato, dedicati alla disciplina dell'uso del marchio, dell'emblema, del simbolo o del nome del parco. L'attenzione dedicata a tale profilo - che peraltro va al di là dell'aspetto economico-produttivo - sottolinea l'intento dei parchi di dedicare una particolare cura ad uno strumento, previsto dalla legge nazionale, che si ritiene capace di svolgere un ruolo non secondario per la promozione di prodotti e servizi provenienti dal parco (spesso realizzati secondo metodi tradizionali e aventi determinate caratteristiche di qualità e tipicità), favorendo così l'incontro e la collaborazione tra il parco stesso e i produttori interessati.
Altri provvedimenti appaiono diretti alla cura dei profili più propriamente culturali dell'area del parco. La classificazione adottata dà uno specifico rilievo agli atti relativi alle attività culturali e alle tradizioni popolari. Va sottolineato peraltro come la tutela del profilo culturale emerge anche nei provvedimenti volti alla salvaguardia dei paesaggi agricoli-forestali, alla riqualificazione e al restauro del patrimonio edilizio di edifici storici e tradizionali, dei centri storici e dei nuclei rurali. Ma le situazioni trattate dai parchi possono essere le più varie: si pensi, ad esempio, alla disciplina dei fuochi di artificio in occasione delle feste popolari.
Assumono un rilievo importante, anche per il loro numero, gli atti che hanno ad oggetto la prevenzione e gli indennizzi per i danni provocati dalla fauna selvatica, il cui sviluppo - sulla base di quanto disposto in proposito dalla stessa legge n.394/1991 - segnala l'esigenza dei parchi di far fronte efficientemente e in termini rapidi ad un problema che ha un rilievo economico per le popolazioni locali e la cui gestione pesa sul consenso o meno nei confronti del parco.
Vengono, invece, classificati a parte in una apposita categoria gli atti che disciplinano - per affrontare in particolare la diffusione eccessiva dei cinghiali - il prelievo selettivo, pure previsto dall'art.11, c.4 della legge n.394/1991 esclusivamente "per ricomporre squilibri ecologici accertati dall'Ente parco".
La classificazione adottata dà un risalto specifico, infine, alla notevole diffusione delle forme di accordo tra i parchi e i più diversi soggetti pubblici (regioni, comuni, province, enti di servizio, università, ministeri, organi periferici dello stato, ecc.) e privati (imprese, associazioni imprenditoriali, sindacati, associazioni professionali e culturali, ecc.).
Ne emerge che si ricorre agli accordi per le esigenze più varie: per stabilire, ad esempio, rapporti più stretti con istituzioni scientifiche che possono dare un contributo utile di studio e ricerca alla soluzione dei problemi, per stabilire le modalità di gestione di un bene culturale o di interventi di restauro ambientale. Inoltre, per definire - e questo appare un caso frequente - obiettivi e progetti o anche intenti, percorsi, linee guida e indirizzi comuni. Si tratta in tal caso di accordi o protocolli di intesa di tipo generale e con una pluralità di parti (oltre il parco: amministrazioni e organi statali, la regione e suoi organismi, organizzazioni professionali e sindacali, organizzazioni ambientaliste e del volontariato), in certi casi adottati a loro volta in attuazione di accordi "quadro" (ad esempio, della Federazione dei parchi con certe organizzazioni professionali, oppure con organi statali; ma possono esservi anche accordi "quadro" tra la regione e i parchi), diretti a perseguire più obiettivi, di massima tra i seguenti: stabilire azioni, indirizzi, obiettivi comuni alle parti, con l'indicazione di eventuali priorità; fissare l'impegno reciproco a consultarsi in caso di interventi e iniziative in materie di comune interesse; promuovere determinate metodologie innovative di intervento, studi e sperimentazioni; delineare percorsi da seguire al fine del raggiungimento di obiettivi precisi (ad esempio: individuazione delle aree contigue, creazione di sportelli unici, definizione di programmi di promozione); istituire "tavoli" di consultazione, commissioni paritetiche, comitati di attuazione, gruppi di lavoro; prevedere il ricorso a conferenze di servizi o ad ulteriori accordi, patti, ecc.; specificare competenze e responsabilità delle varie parti.
L'accordo appare, dunque, una modalità di azione che viene spesso utilizzata dai parchi al posto della adozione unilaterale di atti di regolazione, di promozione e di indirizzo ed evidentemente apprezzata e, dunque, scelta per estendere e potenziare - attraverso la ricerca del consenso e della collaborazione - la capacità di intervento del parco in ordine a temi nuovi e complessi e per entrare in rapporto con i soggetti più vari.
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