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| PARCHI | ||
| Rivista Parchi: tutti i numeri online |
Rivista del Coordinamento Nazionale dei Parchi e delle Riserve Naturali NUMERO 1 - OTTOBRE 1990 |
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I parchi e la corte Mario Libertini |
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| Nella perdurante mancanza di una precisa disciplina legislativa di carattere generale, e di fronte ad un testo costituzionale privo di indicazioni precise in materia di politica ambientale, la Corte costituzionale ha dovuto spesso pronunciarsi su problemi riguardanti le aree naturali protette. Le sentenze finora emanate, in tema di protezione della natura e di aree naturali protette, sono, salvo errore, ventidue (26.4.1971, n.79; 4.5.1972, n.79; 24.7.1972, n.142; 20.12.1972, n.219; 14.7.1976, n.175; 12.5.1977, n.72; 23.7.1980, n.123; 25.7.1984, n.223; 7.5.1987, n.167; 25.5.1987, n.l91; 28.5.1987, n.210; 29.10.1987, n.344; 30.12.1987, n.617; 19.5.1988, n.565; 21.7.1988, n.830; 6.10.1988, n.956; 15.11.1988, n.1029; 15.11.1988, n.1031; 15.6.1989,n.337; 11.7.1989,n.391;20.7.1990, n.346). In questo elenco non sono comprese le sentenze che riguardano argomenti affini (come la tutela del paesaggio o altri aspetti di legislazione ambientale). Se si escludono due sentenze riguardanti la legittimità costituzionale dei vincoli che la disciplina delle a.n.p. impone ai diritti di proprietari, il contenzioso costituzionale in materia è interamente occupato (com'è noto) da conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni. Non sono mancate, nel tempo, oscillazioni nel pensiero della Corte. Credo però che attualmente (e dopo la sistemazione apportata dalle fondamentali pronunce 1029/88 e 1031/88) la posizione della Corte circa l'assetto costituzionale della materia e le direttive che devono essere rispettate dal legislatore ordinario, possa attendibilmente sintetizzarsi nei seguenti punti: I) l'istituzione di a.n.p. realizza funzioni sociali di rilevanza costituzionale, sia sotto il profilo estetico-culturale (art.9 Cost.), sia per la tutela della salute collettiva (art.32 Cost.). Pertanto i vincoli derivanti dalla istituzione di a.n.p. possono legittimamente imporsi su qualsiasi terreno, di proprietà pubblica o privata o collettiva (beni di uso civico), e devono essere rispettati dai proprietari senza pretese di indennizzo. I vincoli devono però essere "ragionevoli" e la regola della non indennizzabilità trova un limite nel caso in cui sia svuotato del tutto il diritto del proprietario di trarre dall'immobile utilità economiche (come avviene, ad es., nel caso delle riserve integrali) [sent. 79/71, 391/89]. II) La "protezione della natura", che può realizzarsi con misure generali (es. norme di protezione della flora, dci minerali da collezione, ecc.) e con misure speciali (quali appunto sono i parchi e le riserve) è materia a sé stante, rispetto a quelle elencate nell'art.117 Cost. (urbanistica, turismo, ecc.). Non c'è dunque alcuna riserva costituzionale di competenza a favore delle Regioni. Tuttavia, se lo Stato ha una competenza primaria in materia, le Regioni possono pur sempre intervenire con misure di protezione della natura, se e in quanto queste siano strumento per la realizzazione di finalità inerenti a materie di competenza regionale. In linea di principio, dunque, l'assetto costituzionale delle competenze dà luogo, sostanzialmente, ad una potestà concorrente di Stato e Regioni [sent.142n2, 72/77, 1029/88, 1108/ 88]. III) Nell'ambito di questi principi, il Parlamento può intervenire, delimitando discrezionalmente i confini delle rispettive competenze. Possono dunque darsi scelte diverse ed ugualmente legittime, così come storicamente è avvenuto con il passaggio dal D.P.R. l1/72 al D.P.R. 616/77, che ha trasferito la competenza generale in materia alle Regioni (art.83) [sent. 223/84, 1029/88]. IV) L'art.83 D.P.R. 616/77 si applica anche alle Regioni a Statuto speciale, che altrimenti potrebbero avere, in materia di protezione della natura, una posizione deteriore rispetto a quella delle Regioni ordinarie. V) Il trasferimento alle Regioni della competenza in materia non implica che lo Stato abbia perduto qualsiasi possibilità di intervento. In- fatti, operano anche nel nostro campo i limiti generali della competenza regionale. Spettano dunque, intangibilmente, allo Stato le funzioni di indirizzo e coordinamento (comprendenti la programmazione generale in materia) [sent.210/87], nonché l'assunzione e l'attuazione di obblighi internazionali per interventi di protezione della natura (così come legittimamente è avvenuto per le zone umide, previste nella convenzione di Ramsar) [sent. 123/80, 223/84]. VI) Inoltre, lo Stato rimane titolare di una potestà, costituzionalmente garantita, di intervenire a tutela di interessi sovraregionali (nazionali, internazionali) attinenti alla protezione della natura. Ciò comporta la potestà di individuare, delimitare e disciplinare, con legge statale, Parchi e riserve di interesse nazionale, nonché la potestà di intervenire, in via sostitutiva e/o con provvedimenti d'urgenza, in caso di inerzia delle Regioni nell'attuazione di indirizzi nazionali di tutela ambientale [sent.617/87, 1029/88]. VII) I presupposti, che rendono legittima l'azione amministrativa diretta dello Stato (livello sovraregionale dell 'interesse naturalistico da proteggere, o almeno urgenza di supplire all'inerzia regionale) devono essere, di volta in volta, adeguatamente dimostrati in concreto: non sono sufficienti pure affermazioni o autogiustificazioni [sent.346/90]. VIII) In ogni caso, anche quando lo Stato interviene legittimamente per creare un'a.n.p. nazionale, l'istituzione di questa interferisce con una serie di competenze regionali (agricoltura, urbanistica, ecc.). Queste ultime non vengono annullate ed assorbite nella disciplina dell'a.n.p., ma dovranno continuare ad esercitarsi nel rispetto delle finalità istituzionali di questa, e quindi del preminente interesse di conservazione della natura, così come determinato negli atti di pianificazione dell'a.n.p. (se legittimamente disposte, nel rispetto di questi limiti, le norme regionali di settore -foreste, ecc.- si applicano anche all'interno delle a.n.p. e degli stessi parchi nazionali) [sent.565/88]. Tutto ciò impone il rispetto di un principio di leale collaborazione fra Stato, enti gestori dell'a.n.p. ed altri enti pubblici operanti nel territorio protetto [sent.344/87, 1029/88]. E' necessaria inoltre la partecipazione della Regione, almeno nella forma del parere obbligatorio, alle scelte fondamentali riguardanti l'istituzione e la gestione delle a.n.p. nazionali [sent.210/87 830/88, 1029/88]. IX) In tutte le a.n.p., nazionali o regionali, possono crearsi interferenze fra amministrazione del Parco ed attività amministrative spettanti ad altri enti, per la realizzazione di funzioni costituzionalmente rilevanti (ad es. lo Stato per le attività militari o la politica energetica; Regioni ed Enti locali, perla pianificazione urbanistica). In tali situazioni (peraltro non ancora definite in maniera del tutto esauriente) è necessaria una intesa fra le varie autorità interessate [sent.175/76,167/87,191/ 87, 337l89]. X) In ogni caso, l'istituzione di un'a.n.p. richiede la creazione di una specifica autorità, cioè di un'organizzazione autonoma che curi in modo organico l'interesse naturalistico, senza per questo dover assorbire le competenze di tutti gli altri enti pubblici operanti nell'area. Per le a.n.p. nazionali la disciplina dell'ente gestore dovrà essere stabilita con legge statale (per quelle regionali, ovviamente, con legge regionale). In tutti i casi, l'organizzazione dell'ente gestore dovrà ispirarsi a princìpi partecipativi e, per le a.n.p. nazionali, dovrà dunque prevedere un'adeguata partecipazione della Regione [sent. 210/87, 1029/ 88]. |
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