1. Le fasi storiche della istituzione e il quadro della tutela a livello regionale

Nel 1977 I'Emilia-Romagna ha emanato la legge regionale n. 2 per la "salvaguardia della flora spontanea con cui veniva introdotta la possibilità di istituire parchi e riserve naturali, i cui obiettivi di protezione sono riassumibili in:

• a) tutela assoluta delle emergenze naturali più integre;
• b) riequilibrio e recupero delle aree naturalisticamente più interessanti;
• c) fruizione limitata e controllata dell'area protetta.

Il primo programma di interventi per l'attuazione della legge, approvato con deliberazione consiliare n. 2810 del 22 aprile 1980 conteneva un primo elenco di 15 aree considerate prioritarie per l'avvio degli interventi di tutela e salvaguardia.
Per ciascuna di esse è individuato un ente responsabile, ed un finanziamento su specifiche voci che vanno dagli studi di progettazione del parco o riserva, all'acquisizione di aree, alle opere di sistemazione e ripristino di sentieri ed altro.
Con gli strumenti e secondo le procedure previste dalla legge 2/1977 sono stati istituiti il Parco regionale dei Boschi di Carrega e le Riserve naturali delle Salse di Nirano e del Bosco della Frattona.
Dalle difficoltà incontrate nella fase di gestione del primo programma è emersa la necessità di una revisione teorica e metodologica della politica regionale dei parchi che ha trovato una messa a punto, nel luglio 1982, con l'approvazione delle "Linee di indirizzo e di intervento della Regione Emilia Romagna in materia di parchi e riserve naturali" e del secondo programma di interventi ( 1982), approvato con delibera consiliare n. 1365 del 26 luglio 1982. Alla riconferma delle iniziative già individuate nel 1980 (cui vengono indirizzati nuovi finanziamenti per concludere la fase di elaborazione delle proposte, per completare gli interventi urgenti, per avviare la gestione dei parchi e riserve naturali ) si accompagna l'assunzione di una nuova "filosofia" della politica dei parchi.
Con il concetto di "parco ad area vasta", obiettivo assunto per l'intervento della Regione negli anni ottanta, si denota la caratteristica dimensionale necessaria per un parco, che non si limiti al perseguimento di obiettivi di tutela naturalistica ma, nella considerazione del carattere sistemico delle relazione sul territorio, sappia fornire, attraverso processi di analisi, valutazione e progettazione, risposte corrette al problema dell'utilizzo equilibrato delle risorse naturali .
Il parco, dunque, come luogo di sperimentazione, di governo di un rapporto fra ambiente-natura e uomo che, attraverso la conservazione nel tempo delle risorse garantisca l'aspirazione al benessere della società. Coerentemente con questa indicazione metodologica vengono individuate col secondo programma le aree su cui avviare gli studi per la costituzione dei parchi ad area vasta: il Parco del Delta del Po ed i parchi della fascia appenninica in ogni provincia .
L'obiettivo generale definito in quest'ambito può essere sintetizzato nella realizzazione del parco come sistema aperto" in cui possano coesistere le esigenze di conservazione dei beni naturali ed ambientali e lo svolgimento delle attività umane compatibili, in un ottimale equilibrio dell'uso delle risorse e dei valori territoriali.
"La politica di salvaguardia ambientale e paesistica riguarda - si legge nel programma regionale di sviluppo 1986/88 -, con obiettivi e modi di intervento diversificati, tutto il territorio regionale. Non è solo l'intervento per i parchi e le "bellezze naturali". Ma è progettazione di ambienti, capaci di orientare l'insieme delle politiche territoriali e di definire la qualità della vita".
In effetti il territorio regionale offre una grande ricchezza di tali "ambienti": la pianura nelle sue caratterizzazioni, depressioni, valli, zone umide, fontanili; la collina e la montagna segnate dalle coperture vegetazionali e boschive e dai rilievi emergenti; i fiumi che interconnettono i grandi sistemi morfologici dal crinale al Po ed al mare; le "fasce di transizione" come quelle fra terra e mare e fra pianura e collina.
In questo quadro la pianificazione e progettazione delle aree da tutelare può rappresentare un terreno in cui si sperimenta concretamente il problema generale di un rapporto nuovo tra risorse e ambiente da un lato e sviluppo economico dall'altro. In effetti, nell'annoso dibattito sui parchi, troppo spesso è stata dimenticata la cosa più importante: la loro funzione territoriale, cioè la loro collocazione nel territorio in quanto sistemi organizzati dentro altri sistemi" .
Con la legge regionale 2 aprile 1988, n. I l, "Disciplina dei parchi regionali e delle riserve naturali", la Regione Emilia-Romagna ha iniziato a dare più concreta attuazione agli obiettivi programmatici, istituendo un primo gruppo di otto nuovi parchi regionali, mentre con la legge regionale 2 luglio 1988, n. 29, è stato istituito anche il Parco regionale del Delta del Po. Con successiva legge regionale (27 maggio 1989, n. 19) è stato istituito il Parco storico di Monte Sole.
La L. R. n. 11/1988 disciplina inoltre in modo organico l'intero argomento delle aree protette che vengono classificate secondo tre grandi tipologie: I ) i parchi regionali, 2) le riserve naturali e 3) le aree di riequilibrio ecologico.
La stessa legge regionale prevede (art.4 co. 2) che il Piano territoriale regionale o suo stralcio ed in particolare il Piano paesistico possono individuare altre aree da destinarsi a parchi e riserve naturali.
Gli strumenti di pianificazione regionale, il Piano territoriale regionale, PTR (approvato definitivamente il 28 febbraio 1990 con delibera del Consiglio regionale n. 3065), e il Piano territoriale paesistico regionale, PTPR (adottato il 29 giugno 1989 con delibera del Consiglio regionale n. 2620 ed ora in regime di salvaguardia) consolidano l'azione regionale in materia, non solo recependo le indicazioni maturate fino ad oggi in tema di localizzazione delle aree da tutelare (PTPR), ma anche elaborando una prima definizione di "matrice ambientale" caratterizzante il territorio regionale (PTR) ed individuando insiemi paesaggistici da conservare (PTPR).
Il PTR identifica dunque, oltre a quelli già istituiti, i parchi che, insieme alle riserve naturali istituite e da istituire, andranno a costituire il "sistema regionale delle aree protette":

• 1. Parco alta Val Trebbia (Piacenza)
• 2. Parco alta Val Nure (Piacenza)
• 3. Parco alta Val Taro (Parma)
• 4. Parco fluviale dello Stirone (Piacenza-Parma)
• 5. Parco fluviale del Taro (Parma)
• 6. Parco dei Boschi di Carrega (Parma)
• 7. Parco alta Val Parma (Parma)
• 8. Parco alto Appennino reggiano (Reggio Emilia)
• 9. Parco Pietra di Bismantova (Reggio-Emilia)
• 10. Parco alto Appennino modenese (Modena)
• 11. Riserva naturale delle Salse di Nirano (Modena)
• 12. Riserva naturale Boschi di Faeto (Modena)
• 13. Parco dei Sassi di Roccamalatina (Modena)
• 14. Parco del Corno alle Scale (Bologna)
• 15. Parco di Monte Sole (Bologna)
• 16. Parco dei Gessi bolognesi e dei Calanchi dell'Abbadessa (Bologna)
• 17. Riserva naturale Bosco della Frattona (Bologna)
• 18. Parco della Vena del Gesso dell'Appennino romagnolo (Bologna-Ravenna)
• 19. Parco del Delta del Po (Ferrara-Ravenna)
• 20. Parco del Crinale Romagnolo (Forlì)
• 21. Parco fluviale del Conca (Forlì)
• 22. Parco fluviale del Marecchia (Forlì) 23. Parco fluviale del Marano (Forlì)

IL PTPR a sua volta individua cartograficamente il perimetro di altre tre aree su cui attivare le procedure per l'istituzione di parchi regionali:

• 1. Parco di Monteveglio (Bologna)
• 2. Parco dei Laghi di Camugnano (Bologna)
• 3. Parco di Berceto (Parma).

Accanto alle problematiche complesse legate alla gestione dei parchi fino ad ora istituiti ed alla piena realizzazione del sistema regionale dei parchi e delle riserve, I'Emilia-Romagna si trova oggi di fronte, come altre Regioni, alla necessità di confrontarsi con quanto previsto dalla legge sul riordino delle autonomie locali (n. 142/ 90) e dalla prossima (pare!) legge-quadro sulle aree protette.
Di questa occasione si potrebbe fare, anche in collegamento con altre realtà regionali, un momento di rilancio dell idea e delle politiche di conservazione della natura a livello nazionale.
2. Forme e strumenti della gestione nei parchi
Il dibattito nazionale sui problemi dei parchi è relativamente recente e si articola sostanzialmente in tre grandi aree: I'analisi dal punto di vista scientifico e tecnico; la riflessione sui principi etico filosofici del rapporto uomo-natura, gli aspetti politici, economici e sociali.
I problemi dei parchi si presentano quindi come problemi complessi, globali e controversi, in ciascuno dei tre aspetti principali ai quali ho accennato, ai quali è difficile dare una risposta razionale o meglio nei confronti dei quali non è facile gettare le basi di quella che si può definire una strategia decisionale razionale in condizioni di poca esperienza, come è quella dei parchi regionali in Emilia-Romagna.
In breve, poichè non possiamo mai dimostrare di saper prevedere con certezza l'esito delle nostre azioni e delle nostre scelte, dobbiamo decidere in condizioni di incertezza, ma con il dovere inderogabile di verificare costantemente i risultati. Un agire responsabile e razionale è tale quando, tra un ventaglio di scelte possibili, si opta per quelle che consentono la maggiore reversibilità, la maggiore flessibilità e correzione, il minor costo degli errori che si possono presentare a posteriori. Questa strategia comporta la progettazione di sistemi ambientali su piccola scala, come possono essere i parchi regionali, più facilmente controllabili e gestibili per quanto concerne la possibilità di correzione degli errori e i costi sociali di tali errori.
Spesso, nei parchi, il futuro va inventato, ma nella invenzione esiste un valore pratico che aiuta a puntualizzare gli obiettivi, offre un ideale, che se non si realizza forse mai completamente, mantiene sempre sveglie la osservazione e la attenzione verso la sua realizzazione.
É uno degli obiettivi principali, che poi è anche un quesito: a cosa deve servire un parco oggi? Alla tutela di ambienti importanti, talvolta anche fragili, e allo sviluppo sociale, culturale, economico delle comunità che ne usufruiscono. Crediamo che il successo di una buona politica di tutela nasca da un giusto equilibrio tra questi elementi e che la "conservazione" nei parchi deve essere intesa come "esercizio a pensare il futuro".
Così la conservazione non avrà come oggetto degli elementi, ma dei processi dinamici di sviluppo. Nei parchi bisogna garantire le relazioni e accettare questi presupposti significa attuare una conservazione attiva. Educando l'uomo a conoscere ed usufruire direttamente delle risorse disponibili, il parco riesce a qualificare anche il visitatore, che impara a leggere nel modo più consapevole i fenomeni naturali che si incontrano nell'ambiente, immedesimandosi nelle esperienze che il parco sta vivendo.
Così sarebbe profondamente creativo ed istruttivo poter mostrare una gamma di situazioni paesistiche del come si possa correttamente coltivare, edificare, modellare il paesaggio, dando al parco un carattere di sperimentalità (che gli deriva anche dal fatto che sono pochi i modelli da seguire). Questo carattere implica una funzione molto importante; il trasferire altrove il risultato delle ricerche messe in atto nel parco. In un parco così concepito la popolazione è coinvolta, lo vive, produce economia e cultura.
L'obiettivo generale definito in questo ambito può essere sintetizzato nella realizzazione di un parco come "sistema aperto", ad "area vasta", in cui possano coesistere le esperienze di conservazione dei beni ambientali e lo svolgimento delle attività umane compatibili (coinvolgibili).
Questa scelta caratterizza lo spirito della legge regionale 11/88, che pur essendo una legge complessa, molto articolata, ha rappresentato un punto di partenza per la politica dei parchi, in Emilia-Romagna. Rispetto alla 2/87 per la protezione della flora, che domandava al Consiglio Regionale la individuazione di un programma di aree protette, la L. R.11/88 ha compiuto un salto di qualità impostando il modello di parco ad "area vasta", i cui obiettivi si fondano sulla considerazione del carattere sistemico delle relazioni sul territorio, tendendo a fornire risposte al problema dell'utilizzo equilibrato delle risorse. Ciò si concretizza principalmente in due obiettivi:

• perseguire corrette azioni di tutela ed azioni di promozione, risorse ambientali e contemporaneamente attivare, incentivare, consentire attività, iniziative per la produzione di servizi: il turismo culturale, le tradizioni artigiane, la tipizzazione dei prodotti locali.
• realizzare il programma regionale dei parchi, il Piano Territoriale Regionale, che oltre ai parchi istituiti dalla legge, individua altre aree da destinarsi a parchi regionali e riserve naturali.

La legge, dunque, ha perfezionato il grado di efficacia delle politiche di allestimento dei parchi e delle riserve naturali, oltre che offrire un quadro giuridico e programmatico. Inoltre ha dato indicazioni sulle "forme e sugli strumenti di gestione" e oggi si possono rilevare i primi, se pur timidi, riscontri avviati con la legge; tuttavia molto occorre ancora fare perché tali iniziative abbiano il respiro che meritano, perché la tutela, la riqualificazione, la conoscenza e la fruizione siano più diffuse e puntuali e possano rispondere alla crescente domanda di natura, che proviene da strati sempre più ampi della popolazione. Lo strumento principale che la legge fornisce è il Piano Territoriale del Parco, che costituisce il progetto generale del parco, indicandone gli obiettivi generali e di settore e precisando le differenziate destinazioni d'uso tramite: azzonamenti, norme, incentivi e indirizzi, modi di utilizzazione sociale ed economica del territorio.
Una volta elaborato, adottato e approvato il Piano Territoriale del Parco, la sua attuazione avviene tramite:

• il Programma di sviluppo del parco, cioé l'Ente parco predispone un programma di sviluppo pluriennale delle attività compatibili, atte a favorire la crescita sociale, culturale ed economica delle popolazioni residenti;
• i progetti di intervento particolareggiati, che progettano gli interventi necessari in aree di particolare complessità;
• il Programma pluriennale, costituito da progetti di intervento aventi validità da 3 a 5 anni, che specificano meglio gli obiettivi, i tempi, i mezzi, le risorse e le fonti di finanziamento;
• il Regolamento del parco, elaborato dalI'Ente e approvato dagli Enti competenti ad approvare il Piano Territoriale del Parco, disciplina le attività consentite e determina i criteri ed i parametri per gli indirizzi.

E' chiaro dunque che le indicazioni della legge trovano applicazione nella realtà oggettiva di ogni singola area.
Ciò pone una serie di problemi concettuali e tecnici di non facile (immediata) soluzione.
Da un lato vi sono obiettivi di primario interesse tra cui proprio la "conservazione" di aspetti naturalistici, scientifici, estetici; dall'altro (solo apparentemente in antitesi) la ricerca del soddisfacimento delle aspettative dei visitatori, delle aspirazioni delle popolazioni locali sia culturali che economiche.
Molto spesso, tenendo conto del tipo di fruitore dell area, si può adattare la articolazione dei beni ambientali, giocando sulla psicologia del visitatore, ottenendo il duplice risultato di tutelare l'ambiente ed anche di educare, modificando i comportamenti .
Quali sono i criteri per raggiungere queste finalità?

• Una profonda conoscenza del territorio su cui si opera, non solo dello stato di fatto, ma anche delle dinamiche che si possono innescare svolgendo determinate attività.
• L'evidenziazione delle zone più fragili (ad esempio i siti di cova e riproduzione della fauna), in modo da non programmarsi la fruizione .
• Un buon controllo del movimento e dei flussi turistici.

Posto infatti che l'uso turistico del Parco è eccessivo (ad esempio al Parco Boschi di Carrega, tra i più piccoli dell'Emilia Romagna, si registrano 30/40.000 visitatori anno su 1260 ha di Parco, e che quindi è "normalmente" subito dall'Ente) si dovrà fare in modo di sfruttare questa presenza, per soddisfare da un lato la "domanda di natura" e dall'altro inviare un messaggio, tentare di creare una attenzione, una direzione socio-culturale.
Per fare degli esempi, nei parchi in genere e soprattutto in quelli emiliani, nati da poco, necessita strutturare dei centri visita che raccolgano il più possibile le esigenze dei fruitori, ma che nel contempo diano dei messaggi, evitando che una folla impreparata si sfoghi sul territorio.
In sostanza, ad una utenza variamente articolata nelle sue componenti ed aspettative, occorrerà rispondere con dei servizi di qualità non lasciati al caso ed episodici o frutto di finanziamenti parziali e insufficienti .
Alcune dotazioni strutturali prevedibili e da diffondersi in tutti i parchi della nostra Regione potrebbero essere:

• foresterie
• museo
• laboratori naturalistici
• biblioteca
• arboreto
• aree pic-nic
• parcheggi
• centri visita
• sentieri segnalati
• altre iniziative

E' difficile costruire dei modelli che indichino quali sono le forme e gli strumenti applicativi di gestione; tuttavia a noi sembra che il modello di Norma non rifletta bene che il servizio erogato è il risultato dell'equilibrio fra cinque componenti:
Lo scarto fra immagine presupposta e immagine reale riguarda sia gli operatori che l'utenza. Dunque la professionalità va sempre trattata con i "guanti gialli" per usare un'espressione di senso comune. E' la condizione sine qua non affinchè i servizi misurino la loro efficacia ed efficienza per quanto di pertinenza della struttura organizzativa di base.
Calare questi concetti nella realtà emiliano romagnola significa riconoscere che la Regione Emilia-Romagna ha ancora molto da investire e concretizzare in forme e strumenti di gestione.
Solo una piccolissima parte di parchi istituiti in Emilia-Romagna presenta Centri visite e/o personale operante, nella maggior parte dei casi, preso a prestito da altri enti. Molto resta da fare per le attività dei parchi, che investono campi disparati con risvolti complessi. Ma alla base di tutto deve essere chiaro che se l'Ente parco è un organismo pubblico con qualità sociali e deve fornire attività, servizi, materiali, deve essere dotato della possibilità di effettuare cospicui investimenti .
3. Verso un sistema integrato di aree protette.
Vediamo rapidamente quali possono essere le risposte in grado di farci superare le difficoltà che impediscano, a fronte di un grande impegno delle autorità locali, di fare dispiegare appieno l'azione dei parchi in Emilia-Romagna.
Innanzitutto occorre ripensare al "ruolo guida" della Regione che, senza ledere il principio della piena responsabilizzazione delle Province e degli Enti locali, deve esprimersi attraverso una forte capacità di indirizzo e di coordinamento sia nel piano della gestione che su quello della pianificazione dei parchi stessi.
Per fare ciò è necessario in primo luogo il deciso rafforzamento dell'ufficio regionale competente ed una manovra tesa a dislocare nei parchi una parte del personale che si stà liberando attraverso il riordino (ed in alcuni casi la soppressione) di enti e/o aziende strumentali della Regione (penso soprattutto all'Azienda regionale delle Foreste).
Sul versante dei finanziamenti ritengo sia opportuno passare da una politica regionale che ha finora privilegiato prevalentemente le spese di investimento (attraverso programmi di spesa dell'Assessorato all'ambiente) ad una politica volta a dotare i parchi di contributi più consistenti (oggi vengono erogati più di 100 milioni all'anno per 9 aree protette) e certi per la gestione (senza i quali un parco non è tale!) lasciando che i piani di sviluppo siano finanziati attraverso le varie leggi di settore già operanti nel campo dell'agriturismo, della cultura, della formazione professionale, del turismo, eccetera, leggi che dovrebbero privilegiare gli operatori pubblici e privati per le attività svolte dentro i parchi e compatibili con le loro finalità istitutive.
Per finire crediamo che sia necessario, quanto urgente, aggiornare la stessa legge regionale n. 11/88 su due punti qualificanti e decisivi per la sua gestibilità futura.
Il primo riguarda la natura dell'organismo di gestione che non può restare ancorato interamente alla logica odierna del Consorzio tra Enti locali (per altro superato dalla stessa legge 142) ma deve assumere la veste, senza sovrapporsi, né separarsi rispetto agli Enti locali territoriali di un Ente che abbia, almeno per alcune materie, una propria autonomia ed anche un ruolo, perché no, ' sovracoordinato" rispetto alle competenze dei Comuni, delle Comunità montane e delle Province (ad esempio attraverso il rilascio del 'nulla osta" da parte del parco per le concessioni edilizie).
Il secondo riguarda la delega affidata, attraverso la L. R. 11/88, alle provincie in ordine alla pianificazione del parco che, se giusta sul piano tecnico, è all'atto pratico la causa principale dei conflitti che hanno ritardato l'adozione dei Piani Territoriali dei Parchi istituiti .
A risolvere questo ultimo problema ci ha comunque pensato la legge-quadro nazionale prevedendo che, per i parchi regionali, sia l'Ente parco ad adottare il piano e la Regione ad approvarlo.
In sintesi, dopo queste brevi e sommarie considerazioni, si può dire che l'Emilia Romagna si trova, in materia di aree protette regionali, e a fare i conti con una situazione ricca di interessanti potenzialità, per il numero di aree protette istituite e per la forte spinta che viene dalle stesse realtà territoriali interessate, oltreché dalla società civile nel suo complesso, per il pieno sviluppo di queste politiche.
Queste potenzialità si potranno esprimere però ad una condizione: che il governo regionale, cogliendo l'opportunità offerta dalla legge-quadro nazionale, sappia compiere una precisa scelta politica. Quella di collocare tra le proprie priorità il decollo e lo sviluppo dei parchi visti come un elemento importante per la tutela del territorio e come uno strumento decisivo per migliorare la qualità della vita (di chi nei parchi vive e di chi dei parchi fruisce) in una Regione che, attraverso le proprie aree protette, può e deve entrare in Europa dalla porta principale e non già da quella di servizio.

Il servizio è stato curato da 0 Bandini (Consigliere del Parco Regionale del Crinale Romagnolo) S. Corazza (Funzionario della Regione Emilia Romagna), M. Corradi (Direttore del Parco Nazionale dei Boschi di Carrega) e da E Valbonesi (Presidente del Parco Regionale del Crinale Romagnolo).