1. Un disegno complesso

La legge 394/91 ha un obiettivo ambizioso: creare e gestire un grande sistema nazionale di aree protette, che porti l'Italia al livello dei Paesi più avanzati. Si tratta quindi di una legge che non si esaurisce in una serie di adempimenti formali, ma ha al contrario l'ambizione di dar vita a una strategia integrata per il governo delle risorse naturali, precostituendone gli strumenti e gli indirizzi, anche attraverso la mobilitazione di tutte le energie disponibili nel Paese. Di qui alcuni tratti innovativi della legge che si manifestano anche in norme a torto considerate minori, quale ad esempio la creazione di un organo consultivo di inconsueta rilevanza (Consulta tecnica per le aree naturali protette), dotato di forte rappresentatività dei principali soggetti associativi e scientifici, nonché di poteri di iniziativa e di requisiti di autonomia garantiti dalla legge.
La legge indica un dominus - il Ministero dell'ambiente - cui riferisce tutta la responsabilità del sistema, accogliendo così un'antica istanza delle associazioni ambientaliste, ma forzando allo stesso tempo, in diversi punti, l'assetto dei poteri tra governo centrale e autonomie locali. A questo dominus vengono posti precisi obblighi, soprattutto in tema di programmazione, al fine di garantire la qualità e l'efficacia delle politiche attuate. Una serie di norme, inoltre, tendono a dare omogeneità di indirizzo all'intero settore, ai diversi livelli nazionale, regionale e locale, attraverso l'adeguamento dei parchi nazionali storici e della legislazione regionale. Infine, una consistente dotazione finanziaria (anche se lontana dalle esigenze effettive) sta a indicare la forte esigenza di concretezza del legislatore.
Un disegno così ampio e ambizioso non poteva non incontrare grandi difficoltà nella pratica. E in effetti, fin dall'inizio, il processo di attuazione della legge si è rivelato molto complesso e contrastato, a cominciare dall'esigenza pregiudiziale di attrezzare "in corsa" il Ministero con strutture e risorse adeguate. Vi si è provveduto con l'istituzione di un Servizio conservazione natura, che però risulta tuttora gravemente sottodimensionato soprattutto per quanto riguarda le competenze tecniche, sì da rendere il Ministero strutturalmente inadeguato ad esercitare pienamente il ruolo che la legge gli attribuisce. Come anche l'esperienza dimostra, questo è il punto capitale su cui si gioca la riuscita dell'intera operazione.
Ma sugli iter attuativi pesano altre difficoltà obiettive: le tradizionali lentezze burocratiche nella predisposizione di organi e strumenti di gestione; l'eccesso di centralizzazione, che fa dipendere dal Ministero anche singoli atti di gestione e controllo, come ad esempio la nomina dei direttori dei parchi, o il regime transitorio delle autorizzazioni; per non parlare delle difficoltà di elaborare strategie e programmi, di cui c'è così scarsa esperienza in altri settori ambientali.
A quasi tre anni dall'approvazione della leggequadro, comunque, è possibile tracciare un primo bilancio critico. Nei paragrafi seguenti, è presentata una sintetica rassegna dei passi compiuti in attuazione della legge, riguardo sia agli adempimenti formali, sia alla qualità delle politiche, per giungere in ultimo a una valutazione complessiva dei problemi e delle prospettive di questo importante settore. La rassegna utilizza i dati forniti dal Servizio conservazione natura, salvo che per i giudizi di qualità, che sono basati su osservazioni autonome, non esistendo una documentazione ufficiale in materia.

2. Organismi centrali d'indirizzo e strumenti di programmazione

Comitato per le aree naturali protette è attualmente composto dal ministro dell'ambiente, che lo presiede, e dai ministri delle risorse alimentari, agricole e forestali, della marina mercantile, dei beni culturali e ambientali, dei la-
vori pubblici, dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, nonché dai presidenti delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Piemonte, Valle d'Aosta e della Provincia autonoma di Trento. La Regione Piemonte ha funzioni di coordinamento e raccordo con le altre Regioni.
E' stato costituito con decreto del 23 luglio 1992 (Gazzetta Ufficiale del 10 agosto 1992, n. 187) e insediato il 1 giugno 1993, ma le prime riunioni di lavoro risalgono al settembre successivo, a quasi due anni cioè dall'approvazione della legge. A ciò si aggiunge l'incertezza sul suo destino: il Comitato infatti potrebbe rientrare tra i comitati interministeriali soppressi dalla legge 537/93, ma sono stati avanzati dubbi interpretativi; inoltre, è stato notato che la sua composizione, a parte la soppressione del Ministero della marina mercantile, non rispetta la filosofia della legge citata.

Consulta tecnica per le aree naturali protette

E ' stata costituita con decreto del 23 aprile 1992, registrato alla Corte dei conti in data 7 luglio 1992, e insediata il 16 novembre 1992; lavora in maniera continuativa. Tra gli organi, è quello che si avvicina di più, anche come qualità del lavoro, alla previsione legislativa. Tuttavia, la sua attività ha suscitato fin dall'inizio reazioni conflittuali nel vertice politico del Ministero; nel 1993 il Governo ne ha proposto la soppressione (respinta poi dal Parlamento) e comunque non ha riconosciuto ai suoi componenti gli emolumenti previsti dalla legge, che in tal modo intendeva farne uno strumento di consulenza continuata e impegnata. La Consulta, inoltre, risente della precaria situazione della Segreteria tecnica.

Segreteria tecnica del Comitato e della Consulta

Istituita con decreto del 23 aprile 1992, registrato alla Corte dei conti in data 13 settembre 1992. Il contingente di 20 esperti è stato completato solo nel dicembre 1993, mentre rimane quasi del tutto sguarnito il contingente di personale in posizione di comando: delle 30 unità previste, infatti, sono attualmente in servizio solo 9. Come si vede, la storia di questa struttura di supporto è assai contrastata e lungi da una conclusione positiva. In più, invece del ruolo definito dalla legge, e a causa delle carenze di organico del Servizio conservazione natura, la segreteria ha finito con lo svolgere funzioni proprie del servizio stesso. Solo così si è potuto avviare il lavoro di attuazione della legge; ma, di conseguenza, non è stato garantito un adeguato supporto tecnico alle determinazioni del Comitato e della Consulta, sguarnendo così le funzioni di indirizzo e programmazione.

Strumenti di programmazione

Secondo la legge, la Carta della natura dovrebbe costituire la base della programmazione di settore; in riferimento ad essa, il Comitato dovrebbe identificare le "linee fondamentali dell'assetto del territorio" e, sulla base di queste, elaborare il programma triennale. Come spesso accade nelle leggi ambientali, si tratta di previsioni astratte che, se fossero rispettate alla lettera, bloccherebbero qualsiasi attività. Si è così deciso di procedere diversamente: nelle sedute del 7 settembre e del 1 dicembre 1993, il Comitato ha approvato gli indirizzi per la predisposizione della Carta della natura e, contestualmente, del primo programma triennale 1991-1993 per le aree naturali protette; nella seduta del 21 dicembre 1993, ha approvato definitivamente il programma (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.94 del 23 aprile 1994). Sempre il 21 dicembre, il Comitato ha approvato l'elenco ufficiale delle aree protette (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 62 del 16 marzo 1994).
Sul programma triennale, la Consulta tecnica ha espresso parere favorevole, accompagnato però da osservazioni fortemente critiche: "La Consulta- si legge nel parere espresso il 29 novembre 1993 -, pur tenendo conto dell'estrema difficoltà della fase di prima attuazione della leggequadro, rileva criticamente il fatto che il programma triennale sia ridotto a mero strumento di spesa, senza quei contenuti programmatori o linee-guida che sono indispensabili per lo sviluppo di una politica efficace di tutela, a livello sia nazionale che locale".

Direttori di parco

Con decreto ministeriale del 14 aprile 1994 è stato approvato l"'Elenco degli idonei all'attività di direttori di parco". Precedentemente, con D.P.C.M. del 6 agosto (G.U. del 18 agosto 1993), era stato istituito presso il Ministero dell'ambiente il ruolo speciale di direttore di parco.

3. I nuovi parchi nazionali istituiti prima della legge-quadro

Come già detto, nel corso del lungo iter parlamentare che ha portato all'approvazione della legge-quadro, si è provveduto con atti diversi all'istituzione di nuovi parchi nazionali. Si tratta, più in particolare, di sei parchi - Dolomiti Bellunesi, Foreste Casentinesi, Arcipelago Toscano, Monti Sibillini, Pollino, Aspromonte - istituiti nell'ambito della legge 67/88 e della legge 305/89.

Dolomiti Bellunesi
Con DPR del 12 luglio 1993 è stato istituito l'ente di gestione; 1 ' 11 settembre 1993 è stato nominato il presidente e costituito il Consiglio direttivo; il 21 gennaio 1994 è stato nominato il collegio dei revisori dei conti.

Foreste Casentinesi
Il 12 luglio 1993 è stato istituito l'ente di gestione; il 24 settembre 1993 sono stati nominati presidente e Consiglio direttivo; il 1 dicembre '93, il collegio dei revisori dei conti.

Monti Sibillini
Il 6 agosto 1993 è stato istituito l'ente di gestione; il 10 ottobre 1993 sono stati nominati il presidente e il Consiglio direttivo; il 12 gennaio 1994, il Collegio dei revisori di conti.

Pollino
Il 15 novembre 1993 è stato istituito l'ente di gestione; il 4 febbraio 1994 sono stati nominati il presidente e il Consiglio direttivo; il 9 marzo 1994, il Collegio dei revisori dei conti.

Aspromonte
Il 14 gennaio 1994 è stato istituito l'ente di gestione; il 28 aprile 1994 è stato nominato il presidente; sono in corso le procedure per le nomine del Consiglio direttivo e del Collegio dei revisori dei conti.

Arcipelago Toscano
La procedura è tuttora in corso. Dopo il decreto di perimetrazione provvisoria del 29 agosto 1990, non si è riusciti ad acquisire il parere favorevole della Regione Toscana; i punti di maggior attrito riguardano l'inclusione nel parco dell'Isola del Giglio e di parte dell'Isola di Capraia. Il Ministero ha inviato alla Regione una nuova proposta di perimetrazione, ma nessun parere è stato espresso entro i termini di legge; nel frattempo, è cresciuta pericolosamente l'ostilità delle popolazioni locali. 4. I nuovi parchi nazionali istituiti con la legge-quadro

Le procedure attuative per i parchi nazionali istituiti con la legge 394/91 sono tuttora in corso.

Cilento e Vallo di Diano, Gargano, Gran Sasso e Monti della Laga, Maiella, Vesuvio
Il 4 dicembre 1992 si è provveduto alla perimetrazione provvisoria e alle misure di salvaguardia. La forte ostilità delle comunità locali ha costretto il Ministero a emettere ordinanze, in data 22 aprile 1993, con misure di salvaguardia diversificate. Il l S aprile 1994 sono stati costituiti i Comitati di gestione provvisoria.

Val Grande
Il 23 novembre 1993 è stato istituito l'ente di gestione; il 24 aprile 1994 sono stati nominati il presidente e il Consiglio direttivo; tuttora in corso le procedure di nomina del Collegio dei revisori dei conti.

Golfo di Orosei, Gennargentu e Isola dell'Asinara
A conclusione dei lavori del comitato paritetico Stato-Regione, sono state elaborate due proposte diverse da parte della Regione e del Ministero. L'iter prevede l'elaborazione di un testo unico sulla base delle osservazioni degli enti locali e la sottoscrizione di un'intesa definitiva, come richiesto dalla legge.

Delta del Po
La legge prevedeva l'istituzione di un parco interregionale d'intesa con le Regioni Emilia-Romagna e Veneto, da perfezionare entro due anni dall'entrata in vigore della legge stessa; superato questo termine senza un'intesa avrebbe dovuto essere istituito il parco nazionale. In effetti, a termine scaduto senza risultati, il Ministero ha provveduto a prorogare il termine, una prima volta, sino al 30 giugno 1994 con decreto legge 4 febbraio 1994, n.89; poi al 30 settembre 1994 con d.l. 30 maggio 1994, n. 320; infine al 31 dicembre 1995 con d.l. 30 luglio 1994, n. 476. Va aggiunto che il 21 gennaio '94 il Ministero ha trasmesso alle Regioni un documento d'intesa.

5. Adeguamento dei parchi nazionali storici e della legislazione regionale

Anche su questi punti, il processo attuativo appare lento e contrastato. Per il Parco nazionale dello Stelvio si è provveduto, con d.p.c.m. del 26 novembre 1993, ad adeguare la disciplina e a costituire un consorzio di gestione. In attesa dell'insediamento del consorzio, il parco è stato af-fidato in gestione provvisoria all'Ufficio amministrazione foreste demaniali di Borio.
Per il Parco nazionale d'Abruzzo, con d.p.c.m. del 26 novembre 1993 si è operato l'adeguamento della disciplina; sono state avviate le procedure per le nomine del presidente e del Consiglio direttivo, affidando nel frattempo l'ente parco a un commissario straordinario.
Un commissario è stato nominato anche per il Parco nazionale del Gran Paradiso, che attende ancora il decreto di adeguamento della disciplina e la conseguente ricostituzione degli organi di gestione. In alto mare l'adeguamento dei Parchi nazionali del Circeo e della Calabria, peraltro ridotti in condizioni assai critiche, per i quali si attendono i decreti di adeguamento alla legge-quadro, nonché di regolamentazione del demanio statale compreso in queste aree.

6. Aree protette marine

La legge 394/91, integrando la normativa preesistente, prevede l'istituzione di nuovi parchi o riserve marine. L'esperienza ha dimostrato che questo ambito è tra i più difficili e conflittuali, e non a caso risulta poco sviluppato. La legge 979/82 per la difesa del mare ha affidato le aree protette marine alla responsabilità del Ministero della marina mercantile, attraverso l'Ispettorato centrale per la difesa del mare. Tale soluzione non ha consentito finora una gestione corretta delle aree dal punto di vista ambientale.
Sul piano delle realizzazioni, sono da segnalare: l'accordo sottoscritto dai Governi italiano e francese nel gennaio 1993, a seguito del quale è stato costituito un comitato misto per la creazione del Parco marino internazionale delle Bocche di Bonifacio; e la legge 4 gennaio 1994, n. 10, d'iniziativa parlamentare, che ha istituito il Parco nazionale dell'arcipelago de La Maddalena.

7. La convenzione sulla diversità biologica

La convenzione sulla biodiversità è stata ratificata in data 2 febbraio 1994. Sarebbe importante riuscire ad elaborare ed attuare un programma serio per la sua attuazione, nell'ambito della politica nazionale di conservazione della natura.

8. La questione della sorveglianza

La legge-quadro attribuisce al Corpo forestale dello Stato la sorveglianza sui territori delle aree naturali protette di rilievo internazionale e nazionale, rinviando a un d.p.c.m. l'individuazione delle strutture e del personale da porre alla "dipendenza funzionale" del Ministero dell'ambiente e degli enti parco; nelle more, il Corpo avrebbe dovuto operare sulla base di direttive impartite dal ministro dell'ambiente, d'intesa con il ministro dell'agricoltura (art. 21, comma 2).
Nel corso dell'esame parlamentare, su questa disposizione si era determinato uno degli ultimi e più accesi conflitti. I sostenitori del Corpo forestale avanzavano l'esigenza di non creare doppioni e di utilizzare al meglio, qualificandola in senso ambientale, l'attività che i forestali devono comunque svolgere per legge. Dal versante opposto, si sosteneva che l'affidamento del servizio a guardie reclutate in loco avrebbe avuto un ritorno positivo in termini di consenso. La soluzione che è prevalsa presenta comunque margini di ambiguità, soprattutto in riferimento alla formula della dipendenza funzionale, quindi non gerarchica, che appare studiata apposta per rendere il Corpo autonomo dai direttori di parco. Attraverso la norma, insomma, è stato ribadito un pericoloso dualismo (tra i Ministeri dell'ambiente e dell'agricoltura, tra enti parco e Corpo forestale) nella gestione di questo delicato servizio.
Le vicende successive hanno confermato i timori. I provvedimenti attuativi previsti dalla legge sono stati disattesi, il regime transitorio dilatato fino ad oggi, mentre il Corpo forestale si autoregolamentava attraverso direttive del ministro dell'agricoltura. Finora è stato emanato un solo d.p.c.m. (luglio 1993), con il quale si autorizza la dislocazione presso il Ministero dell'ambiente di 40 forestali. Il problema centrale è costituito dalla particolare natura del Corpo forestale, che è insieme Direzione generale del Ministero dell'agricoltura (decreto ministeriale del 27 dicembre 1977) e forza di polizia (legge 1 aprile 1981, n. 121, art. 16), con funzioni riferite a più Ministeri (interno e protezione civile, lavori pubblici, ambiente), oltre che alle Regioni. In questo groviglio burocratico, il punto maggiormente critico è costituito dalla resistenza del Corpo
ad accettare una dipendenza effettiva dai direttori di parco.
E' prevedibile, per queste ragioni, che il problema della sorveglianza nei parchi potrà essere risolto solo quando verrà realizzata la riforma del Corpo forestale dello Stato. Spingono in questa direzione, d'altronde, sia il riordino delle attribuzioni statali e regionali nelle materie agricole operato a seguito del referendum abrogativo del 1993, con l'abolizione del vecchio Ministero dell'agricoltura e l'istituzione del ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali (legge 4 dicembre 1993, n. 491); sia la delega generale attribuita al Governo, per il riordino dei Ministeri, dalla legge 537/93.

9. Considerazioni conclusive

Dalla precedente rassegna si può ricavare un primo giudizio: dopo molti ritardi, l'attuazione della legge-quadro ha cominciato a prendere forma. La protezione della natura appare, anzi, come il settore ambientale maggiormente dinamico, quello che negli ultimi anni ha conosciuto gli sviluppi più rilevanti o in cui, comunque, il Ministero dell'ambiente è stato più operoso. Tuttavia, la stessa rassegna rivela ombre pesanti, ritardi, difficoltà organizzative, conflitti e problemi politici, che vanno attentamente considerati per pervenire a una valutazione realistica degli effetti concreti della legge-quadro e delle prospettive future. La domanda principale è se, a seguito dell'approvazione della legge, si sia realmente verificato un miglioramento nella tutela delle risorse naturali.
E' già stata segnalata l'inadeguatezza strutturale, soprattutto riguardo alle competenze tecniche, del Servizio del Ministero dedicato al settore; come pure l'uso riduttivo e mediocre degli strumenti di programmazione previsti dalla legge. Tutto ciò ha dato al processo di attuazione della legge un carattere burocratico e formale, che mette in forse la portata degli stessi adempimenti già compiuti.
Un esempio. Si registrano ritardi notevoli nell'istituzione dei nuovi parchi nazionali e nell'adeguamento dei parchi storici; ma anche quando l'iter sembra perfezionato, ciò non produce effetti concreti. Un volta istituito il parco, costituito l'ente di gestione, nominati presidente, direttore, Consiglio direttivo e revisori dei conti, non è detto che il parco sia operativo: bisogna ancora trovare la sede, assumere il personale, ottenere la dotazione finanziaria; tutte cose per le quali occorrono lunghe procedure burocratiche. Può così accadere che i presidenti dei nuovi parchi, dopo la nomina, si presentino al Ministero, alla Consulta tecnica, al Corpo forestale dello Stato, chiedendo lumi sulla predisposizione della pianta organica o del budget, sul rilascio delle autorizzazioni, sul reperimento della sede e del personale, sulla disponibilità effettiva dei forestali per la sorveglianza, e così via. Chiunque non conoscesse la realtà della burocrazia italiana, rimarrebbe sconcertato.
L'ostilità delle comunità locali, d'altra parte, ha già assunto dimensioni preoccupanti, e il suo superamento non è certo facilitato dalle frequenti oscillazioni del Ministero tra durezze e cedimenti. Un'analisi attenta delle vicende dei nuovi parchi mette in luce la mancanza di strategia politica e la necessità di tener conto delle specificità locali, pena la rinuncia agli obiettivi della legge-quadro. La creazione di un parco è un'operazione difficile e complessa, proprio perché implica l'imposizione di vincoli pesanti sul territorio e sulla vita delle comunità locali, come pure un sostanziale svuotamento dei poteri delle amministrazioni locali. Essa quindi non può essere ridotta a una serie di decreti, ma dev'essere realizzata sulla base di un progetto complessivo rispondente, secondo i principi dello sviluppo sostenibile, alle caratteristiche di ciascuna area. E' questo l'unico modo di procedere in maniera realistica ed efficace. Quando tutto si gioca, invece, su un decreto, il conflitto è quasi sempre inevitabile e porta all'ostilità delle popolazioni o all'abbandono definitivo di importanti esigenze di tutela. In entrambi i casi, è il parco a rimetterci. La rassegna del processo attuativo della legge 394/91 si deve chiudere quindi con la constatazione che, malgrado notevoli progressi, l'Italia manca tuttora di una politica per la protezione della natura. L'auspicio è che il Governo si attrezzi seriamente per scongiurare il rischio che il sistema nazionale di aree protette voluto dalla legge si riduca a una grande costruzione di carta.

* Membro della Consulta tecnica dei parchi