Si è svolto in aprile, a Torino, presso la facoltà di Architettura un convegno internazionale dal titolo Parchi naturali e territorio in Europa politiche e pianificazione. Organizzato dal Dipartimento interateneo territorio del Politecnico di Torino e del Centro europeo di documentazione sulla pianificazione dei parchi naturali, il convegno ha visto contributi di vari esperti europei della materia. Tra gli altri ricordiamo: A. Fernandez De Tejada dell'Iucn, J. Thompson della Gran Bretagna, il francese J. L. Sadorge, Jean Paul Guerin dell'Iga di Grenoble. Numerosi gli interventi di esperti italiani.
Riportiamo qui di seguito la relazione introduttiva tenuta dall'architetto Attilia Peano che, con l'architetto Gambino, è tra i promotori del Centro di documentazione europeo.
Il Centro di documentazione sta svolgendo dal 1989 una ricerca in collaborazione con altre università italiane nel quadro dei finanziamenti Murst, con l'ausilio di un network europeo di 33 Paesi e con un finanziamento della Cee - progetto Interreg tra Italia e Francia. L'obiettivo della ricerca è quello di mettere a confronto gli strumenti di pianificazione e gestione dei parchi naturali in diversi Paesi europei, in rapporto alle politiche territoriali e ambientali.

(G. B.)

1. Le premesse della ricerca
Quando, più di 5 anni fa, è stata avviata la ricerca sulla pianificazione dei parchi naturali europei non ci si aspettava di trattare un insieme di tale consistenza, complessità, diversificazione e con tali implicazioni per la gestione del territorio
La ricerca ha preso le mosse da alcune considerazioni di base:

• la crescita del ruolo dei parchi naturali come asse portante delle politiche ambientali nella maggior parte dei Paesi europei, per l'aumento del numero e dell'estensione dei parchi e per la loro diffusione in contesti territoriali altamente antropizzati o sottoposti a rilevanti pressioni antropiche
• la mancanza di informazioni sistematiche e aggiornate a livello nazionale e internazionale circa le esperienze di pianificazione e di gestione condotte nei diversi Paesi e Regioni, i relativi quadri istituzionali e culturali, i criteri e gli orientamenti di disciplina
• l'opportunità di stimolare, mediante un'attività di ricerca scientifica, iniziative europee volte a coordinare e integrare le politiche di protezione degli spazi e delle risorse naturali delle diverse Regioni e Paesi, in considerazione non soltanto della ricorrenza di situazioni analoghe, ma soprattutto della loro crescente interrelazione sotto il profilo ambientale, economico, sociale e culturale.

L'assenza di direttive a livello europeo concernenti la pianificazione dei parchi naturali pone l'Europa in una situazione ben diversa da quella americana dove da molto tempo il National Park Service coordina e controlla, col supporto di Guidelines molto precise e dettagliate, le attività di gestione e di pianificazione dei parchi.
Gli obiettivi che la ricerca si proponeva erano:

• costruire un quadro di conoscenze sistematico e critico sulle esperienze di pianificazione, inserendole nei contesti in cui maturano
• sviluppare una riflessione sui rapporti tra pianificazione dei parchi naturali e pianificazione e gestione del territorio e dell'ambiente in generale
• porre le basi per confrontare le esperienze ed elaborare proposte volte a favorire il coordinamento delle politiche di tutela e l'adozione di iniziative congiunte per la protezione e la valorizzazione degli spazi e delle risorse naturali.

L'ipotesi di lavoro che ha orientato la ricerca trova riferimento nell'esigenza di superare il doppio regime di trattamento del territorio, quello della condizione urbano-industriale privata di ogni rapporto diretto con gli spazi ed i processi naturali e quello della condizione naturale, isolata, frammentata ed impoverita dei suoi significati sociali e culturali. Esigenza questa resa impellente dal decadimento generale delle condizioni ambientali e dalla stessa evoluzione della domanda sociale di natura che richiedono strategie integrate per i processi naturali ed antropici le quali, per la stessa complessità e velocità dei cambiamenti in atto in questi processi, devono articolarsi in scelte ampie, diversificate e giustificate in termini sociali.
In questo quadro la pianificazione, come processo complesso di analisi, valutazione e progetto proiettato in una prospettiva temporale dilatata e costruito in un contraddittorio sociale, assume un ruolo nuovo e centrale, sia per la gestione dei parchi che per i rapporti che occorre instaurare tra parchi e territorio.

2. Luci ed ombre dell'esperienza europea
E' stato costituito il Centro europeo di documentazione sulla pianificazione dei parchi naturali - Ced Ppn -, il primo e per ora unico osservatorio permanente su questo campo, con funzioni di: documentazione a fini scientifici, educativi, culturali e gestionali; cooperazione con altri enti ed istituzioni su iniziative interattive, su programmi di ricerca e piani d'azione a livello europeo, nazionale e locale; promozione e organizzazione di attività informative, culturali e formative.
Si è sviluppata la ricerca sperimentale sulla pianificazione dei parchi naturali europei - Ppne con riferimento a 33 Paesi ed a tre livelli: livello europeo, concernente un insieme di oltre 600 parchi, a cui sono associate informazioni generali sulle caratteristiche dei parchi e sullo stato della pianificazione; livello intermedio come sottoinsieme del livello europeo, che fa riferimento ai singoli Paesi, ad aree significative (l'arco alpino) e ad un campione significativo di 50 parchi il cui approfondimento ha riguardato la situazione istituzionale, ambientale e territoriale del parco e del contesto, gli strumenti di pianificazione e di gestione ed i rapporti tra pianificazione del parco e pianificazione del contesto; livello locale concernente i singoli parchi o loro raggruppamenti locali, come l'area trasfrontaliera italo-francese comprendente 6 parchi naturali trattati come casi-studio e analizzati nei contesti ambientali e socio-economici, nelle pressioni interne ed esterne, negli atteggiamenti delle comunità locali, nelle iniziative di cooperazione e negli specifici strumenti di pianificazione e di gestione.
Dalla ricerca è possibile evidenziare le principali luci ed ombre dell'esperienza europea.

• Le luci:
  • una crescita esponenziale dei parchi naturali molto differenziata per parti d'Europa e per tipi di parchi, che ha costruito un vasto e molto ricco patrimonio europeo di ambienti tutelati di valore naturale e culturale, di cui è stata tentata una prima classificazione per tipologie definite con "metafore" rappresentative dei diversi livelli di pressione cui sono soggetti i parchi europei ed i loro contesti: nature remote, nature umanizzate, paesaggi rurali, isole assediate, parchi urbani
  • un'attenuazione dei conflitti che hanno caratterizzato il rapporto tra parchi e contesti locali e la crescita di rapporti cooperativi, specie nelle situazioni in cui i parchi hanno saputo trasformarsi da "dotazione" a "risorsa" per le comunità locali, come dimostra l'accresciuta importanza, oltre ai tradizionali obiettivi della conservazione e della fruizione della natura, dell'obiettivo dello sviluppo locale e delle numerose forme di sua sperimentazione
  • il consolidamento dell'interazione tra piano e gestione, poiché la maggior parte dei parchi naturali europei è ormai dotata o sta dotandosi di piano, pur in presenza di situazioni alquanto diversificate dei diversi Paesi, per le esperienze legislative e di gestione del territorio e dell'ambiente
  • un peso crescente dei piani "integrati" che, superando una concezione settoriale e vincolistica della protezione, integrano la disciplina ambientale con quella territoriale e paesistica, pur nella grande diversificazione dei piani, di cui si è tentata una prima classificazione con riferimento ai contenuti ed al grado di dettaglio della disciplina: piani schematici, piani settoriali, piani a prevalente indirizzo naturalistico, piani integrati.
• Le ombre:
  • un'elevata frammentarietà dei parchi naturali europei che ne determina grande fragilità di fronte alle pressioni che provengono dai contesti territoriali ed una situazione complessiva di insieme ancora disorganico, piuttosto che di sistema ecologico efficace a scala europea
  • l'allargamento della forbice, da nord a sud d'Europa, tra pianificazione dei parchi e pianificazione del territorio e dell'ambiente, fino alla scollatura che si manifesta nei Paesi del sud Europa (tra questi l'Italia), determinando un doppio regime di trattamento del territorio che si ripercuote negativamente sugli stessi parchi e non assicura un'adeguata tutela ambientale
  • un'ancora inadeguata considerazione dello sviluppo locale nei piani dei parchi come obiettivo che trova nella conservazione la sua base fondativa, consentendo di superare la settorizzazione della tutela e di sperimentare forme locali di sviluppo sostenibile
  • un'insufficiente integrazione tra piani e programmi di spesa e, all'interno di questi ultimi, la destinazione di quote molto ridotte per spese di investimento, che rischiano di rendere deboli i parchi e poco efficace la tutela perseguita esclusivamente attraverso limitazioni e controlli.

3. Il ruolo dei parchi europei in prospettiva
I parchi naturali restano un'asse portante della politica ambientale, ma da soli non bastano. Non è certo con la sottrazione agli ordinari processi di trasformazione territoriale del 5% del territorio europeo (o anche di una quota superiore se si considera l'insieme delle aree protette) che si può pensare di risolvere la questione ambientale.
Il problema fondamentale che si pone è quello di investire direttamente ed estesamente i processi economici e sociali.
Sul lato dell'integrazione della protezione della natura nelle più generali politiche territoriali ed ambientali si colgono segni di evoluzione che partono sia dal livello internazionale e comunitario che dal livello locale.

• Le politiche di protezione della natura per specifiche aree e specie si stanno evolvendo verso politiche di protezione degli habitat e delle connessioni (Tucn Eeconnet; Ce Direttiva Habitat per costituire la rete Natura 2000)
• si estendono e si consolidano forme di cooperazione tra parchi transfrontalieri e si avviano politiche integrate per alcuni grandi spazi europei (Convenzione delle Alpi; Communauté du Travail dei Pirenei, Protocollo di Ginevra sulle aree specialmente protette del Mediterraneo)
• si affermano raccomandazioni e iniziative per la tutela del paesaggio culturale europeo (Consiglio d'Europa)
• si stanno trasformando le politiche di settore, aprendosi a prospettive di integrazione intersettoriale, eccetera.

In questo quadro di tendenze e prospettive, quale ruolo possono assumere i parchi naturali?

• a) I parchi naturali possono costituire punti d'innesco, luoghi dove più che altrove si rende praticabile sperimentare un nuovo e più accettabile rapporto con la natura e con l'ambiente delle politiche per l'agricoltura, il turismo, l'energia, gli insediamenti. La pratica della conservazione attiva può rafforzare la funzione rappresentativa e di comunicazione dei parchi e migliorarne l'inserimento nell'immagine delle Regioni e dei Paesi interessati.
• b) Dai parchi naturali, attualmente i punti più forti della tutela territoriale, può prendere avvio la costruzione della rete ecologica europea come infrastruttura di base per il riequilibro ecologico del territorio che non richiede tanto o soltanto l'estensione o l'aumento delle aree protette, quanto piuttosto la formazione di aree fortemente interconnesse, ampiamente diramate sul territorio e tali da costituire vere e proprie reti a scala locale, regionale ed europea.
  La costruzione della rete ecologica comporta che la tutela esca dai confini dei parchi naturali e più in generale delle aree protette, superi la visione zonizzata, diversifichi la disciplina per ambienti, situazioni, usi. Secondo questa prospettiva non si dissolvono le politiche di speciale protezione, ma si caratterizza e si specifica il loro ruolo all'interno del più esteso ed articolato sistema della tutela territoriale.
• c) Condizioni essenziali di entrambe le prospettive enunciate diventano: il coinvolgimento diretto dei sistemi sociali locali, chiamati a rivedere i propri modelli di sviluppo negli aspetti economici, ambientali, socio-culturali; l'integrazione tra tutela e sviluppo locale, che richiede di modificare il senso di entrambi nella prospettiva dello sviluppo sostenibile.
  Il rapporto tra processi di auto-determinazione locale e strategie di rete a livello europeo non può essere interpretato come di contrapposizione, ma come interazione dialettica necessaria e portatrice di valore aggiunto, poiché i processi locali trovano nella strategia generale il quadro programmatico di riferimento, le iniziative per tutelare le grandi strutture di connessione e il sostegno per i progetti di maggior rilevanza e, a sua volta, la strategia generale richiede che i processi locali siano con essa congruenti e complementari tra di loro.
• d) L' utilità della pianificazione.
  Senza rappresentare il toccasana che garantisce l'evoluzione verso la trasformazione in senso ecologico del territorio, la pianificazione costituisce una risposta adeguata alle esigenze di tutela attiva e differenziata all'interno dei parchi e nel territorio.

Ciò in quanto è strumento capace di: delineare strategie complesse, estese nel tempo con cui orientare le azioni nella prospettiva dello sviluppo sostenibile; articolare la disciplina degli usi e degli interventi in funzione dei caratteri specifici dei siti e delle risorse; giustificare le scelte di tutela e di sviluppo e costruire la loro legittimazione sociale.
Sono gli attuali procedimenti e contenuti della pianificazione che presentano molti nodi critici, come dimostra l'esperienza europea, per le difficoltà di interazione tra pianificazione "speciale" e pianificazione "ordinaria", per le difficoltà di rapporto tra politiche di intervento e politiche di spesa, per la carenza di flessibilità in funzione dell'evoluzione delle situazioni e dei problemi.
Affrontare tali questioni sembra esigenza ineludibile se si intende accrescere il ruolo attivo e propulsore dei parchi naturali nella gestione ambientale del territorio complessivo.
La ricerca avanza l'indicazione di un salto di qualità nella politica di protezione europea, consistente in una strategia per la formazione di sistemi di aree fortemente interconnesse, le cui linee di fondo basano sull'integrazione dei parchi nei grandi sistemi naturali: i principali sistemi montuosi, le grandi fasce fluviali, le fasce costiere, il cui interesse prioritario è confermato dall'addensamento che vi si osserva già oggi di parchi naturali e dalle notevoli continuità territoriali che tali sistemi presentano.
Nella prospettiva accennata, il sistema delle Alpi occupa un posto di primo piano sia per posizione geografica che per densità di aree protette ed in esso ha assunto importanza crescente l'esigenza di integrare le politiche dei parchi e di tutela della natura con quelle riguardanti il contesto economico, sociale e territoriale. L'arco alpino diventa perciò terreno prioritario per realizzare una concezione integrata del territorio che presuppone la cooperazione transfrontaliera, al fine di costruire connessioni trasversali e longitudinali atte a trasformare l'attuale insieme di
parchi in un vero e proprio sistema ecologico e fruitivo.
Col disegno e la graduale attuazione di questa rete le politiche dei parchi uscirebbero definitivamente dagli attuali confini delle politiche speciali per misurarsi organicamente con nuove politiche qualitative del territorio globalmente inteso.

Conclusioni

1. I parchi e le aree protette hanno assunto in tutta l'Europa una crescente importanza, al fine di incidere sulle radici strutturali della crisi ambientale e di offrire risposte efficaci alla domanda sociale di natura. Esistono le condizioni per la costruzione di un sistema europeo di parchi naturali che colleghi organicamente tutti i parchi di tutti i Paesi europei.
2. E' necessario integrare progressivamente il sistema europeo dei parchi nella rete ecologica europea, formando un tessuto connettivo di spazi e corridoi naturali atto a ridurre i rischi di isolamento, a salvaguardare la diversità biologica, a favorire il riequilibrio ecologico e la fruizione integrata delle risorse paesistiche ed ambientali, valorizzandone la diversità e la rappresentatività. L'istituzione dei nuovi parchi, I'ampliamento, la pianificazione e la gestione di quelli esistenti devono tener conto il più possibile di tale esigenza.
3. La costruzione del sistema europeo di parchi naturali comporta l'armonizzazione giuridica e istituzionale delle categorie di aree protette (anche in relazione alla riclassificazione avviata dall'Iucn), dei criteri e degli strumenti di pianificazione e di gestione, nel rispetto delle differenze di contesto istituzionale, giuridico, politico e sociale.
4. La pianificazione dei parchi naturali deve basarsi su approcci conoscitivi e progettuali il più possibile integrati in senso interdisciplinare, in modo da valorizzare la compresenza di valori culturali e naturali che caratterizza i contesti europei e da collegare efficacemente le misure di tutela dei vari tipi di risorse con i programmi di sviluppo economico e sociale.
5. La pianificazione dei parchi naturali deve integrarsi organicamente nei processi di pianificazione urbanistica, territoriale, paesistica ed ambientale del contesto, evitando discontinuità e incoerenze nel passaggio dalle aree protette a quelle esterne e concorrendo alla definizione di modelli di sviluppo sostenibile per l'intero territorio.
La permanenza di un doppio regime (aree di tutela e aree di sviluppo) non consente lo sviluppo sostenibile.
6. Al fine di assicurare forme efficaci di tutela delle aree protette e di concorrere allo sviluppo sostenibile del territorio, è necessario associare strettamente e precocemente gli attori e le comunità locali nei processi di costruzione sociale dei piani, favorendo le iniziative cooperative, soprattutto a carattere transfrontaliero.
7. Al fine di promuovere la costruzione del sistema europeo dei parchi naturali, è necessario realizzare una rete informativa europea, per favorire la produzione, lo scambio ed il confronto delle informazioni relative alla gestione ed alla pianificazione dei parchi e delle aree protette, collegando ed integrando i centri di documentazione già esistenti e stimolando lo sviluppo e il coordinamento dei programmi di ricerca.
8. La costruzione del sistema europeo dei parchi naturali e la sua integrazione in un sistema complessivo di salvaguardia ecologica del territorio europeo si fonda sul dialogo e la cooperazione degli enti di gestione non solo tra loro, ma anche e soprattutto con le autorità da cui dipendono le politiche e i programmi di spesa incidenti sui processi ambientali, in primo luogo a livello europeo. L'iniziativa europea è in particolare decisiva sia per costituire i necessari quadri programmatici di riferimento, sia per tutelare le grandi strutture di connessione - come i grandi fiumi - sia per sostenere adeguatamente gli accordi e i progetti transfrontalieri di maggiore rilevanza.
9. E' necessario in sostanza un raccordo sempre più stretto e sinergico tra i livelli istituzionali comunitari, nazionali e decentrati con i parchi, il cui patrimonio di conoscenze, esperienze e professionalità può giocare un ruolo importante in una corretta e coerente politica ambientale.
In questa ricerca di un più costruttivo rapporto tra istituzioni e politiche possono svolgere un particolare ruolo sia le associazioni rappresentative delle aree protette nazionali ed europee che gli istituti di ricerca e il mondo della cultura.

* Dipartimento interateneo territorio Politecnico di Torino
Centro europeo di documentazione
sulla pianificazione dei parchi naturali