Le aree contigue sono una novità introdotta dalla legge-quadro sulle aree protette, un istituto ambientale di cui non possiamo trovare precedenti esperienze e riferimenti normativi che illuminino sul suo contenuto.Attorno ad alcuni parchi nazionali e regionali preesistenti alla legge n. 394/91 erano state istituite zone di preparco, concepite come cuscinetto fra l'area protetta e il restante territorio oppure come zone di "naturale" espansione della stessa area protetta: ma di aree contigue non vi è traccia.
L'inserimento di questo istituto nella legge-quadro è peraltro un evento tardivo, riferibile alle ultime stesure, probabile frutto di un conflitto ideologico fra mondo venatorio e associazioni ambientali. Da una parte si reputava opportuno, se non necessario, mantenere forme di attività venatoria all'interno dei parchi naturali, anche allo scopo di controllare le popolazioni di erbivori e di cinghiale, dall'altra si escludeva a priori il principio che dentro un parco, soprattutto se nazionale, si potesse cacciare.
Tale conflitto ideologico ha prodotto l'inserimento in extremis nel testo approvato dalle Camere del comma 4 dell'articolo 11 relativo al Regolamento del parco' e dell'articolo 32 sulle aree contigue, il quale dedica infatti alla caccia in tutto o in parte i 3 commi dispositivi, non interessando solo i commi 2 e 5 riservati alle procedure istitutive.
La legge n.l57/92 ha risolto in buona parte i problemi venatori legati all'area contigua, rimandando alla disciplina generale che prevede l'istituzione degli ambiti territoriali di caccia; è infatti verosimile che l'area contigua di un parco nazionale sarà coincidente, secondo criteri di omogeneità geografica, con uno o più ambiti territoriali di caccia. Pertanto la questione dell'individuazione dell'area contigua si pone ora in due termini, fra loro alternativi e contraddittori: o far coincidere area contigua e ambiti territoriali di caccia o ritagliare una gestione faunistico-venatoria interna agli a.t.c., con notevoli difficoltà applicative.
In questo contesto pare di scarsa rilevanza la riserva dell'esercizio venatorio, disposta dall'articolo 32, comma 3°, legge n. 394/91, ai soli residenti nei Comuni dell'area contigua e dell'area protetta, in quanto la disciplina di gestione degli a.t.c. dovrebbe essere sufficiente a garantire, se non una riserva esclusiva, quanto meno la destinazione dell'esercizio venatorio prevalentemente a favore dei residenti. Peraltro, considerato che gli a.t.c. sono vincolati all'autogestione economica, l'accesso all'area contigua di cacciatori esterni costituisce una risorsa a vantaggio dei residenti, il cui annullamento sarebbe contro lo spirito dello stesso articolo 32 della legge n. 394/91.
L'esito paradossale di queste considerazioni è che l'area contigua, nata da un conflitto ideologico sui problemi faunistico-venatori, rischia di avere scarsa rilevanza per l'esercizio della caccia, mentre può incidere in modo notevole su tutti gli altri aspetti del territorio.
L'aggettivo "contiguo" significa situato nelle immediate vicinanze ed è sinonimo di adiacente2. E' certo quindi che deve esistere una continuità fisica fra l'estensione del parco nazionale e l'area contigua; al di là di questa certezza, l'area contigua rappresenta un istituto del tutto nuovo, autonomo per contenuti normativi e procedure istitutive, che è improprio assimilare a concetti, dotati di significato storicizzato, quali zona di protezione esterna del parco e zona di preparco3. Tale distinzione vedremo più avanti che acquisisce significato essenziale anche in relazione all'esistenza o meno del vincolo paesaggistico.
Il secondo elemento che definisce l'area contigua è l'esistenza di una relazione funzionale con la&laqno;conservazione dei valori delle aree protette»; ciò non significa che l'area contigua sia di fatto un "territorio di protezione esterna" del parco, in quanto la relazione di funzionalità non si identifica col concetto di protezione, bensì con quello di collaborazione alla conservazione dei valori. Questi ultimi possono poi essere intesi in senso stretto, quali componenti del patrimonio naturale secondo il testo dell'articolo 1, comma 2, legge n. 394/91, oppure possono essere correttamente estesi ad elaborazioni complesse della natura rappresentate sotto forma di valori storici, culturali, educativi, formativi e di ricerca che, pur derivando dall'ambiente, ne rappresentano un'interpretazione concettuale piuttosto che l'estrinsecazione materiale.
Ulteriore elemento di definizione dell'area contigua è il suo "non" essere area protetta, pur avendo un regime diverso dal restante territorio; questo aspetto mette in risalto la connessione funzionale tra area contigua e parco ed insieme il carattere non necessariamente "protettivo" dell'area contigua, confermandola come zona non identificabile con "territori di protezione esterna dei parchi". Conseguenza immediata è la non ingerenza gestionale dell'Ente parco nell'area contigua, salvo i poteri specifici disposti dai commi 1, 2 e 4 dell'articolo 32, legge n. 391/94; per il resto sono fatte salve le competenze ordinarie degli enti territoriali, per cui il regime di area contigua, più che un regime speciale territoriale, si configura come un intervento sovraordinato alle competenze pianificatorie locali, che lascia agli enti ordinari l'attuazione delle stesse.
Unendo gli elementi di contiguità, relazione funzionale e diversità dall'area protetta, nasce un nuovo concetto, di notevole interesse applicativo, per la definizione dell'area contigua, quello di connessione di aree protette diverse o di sezioni della stessa area protetta: l'area contigua cioè come tessuto connettivo che garantisce la continuità funzionale di territori protetti.
L'elemento di connessione valorizza inoltre un ruolo insito nell'area contigua e in particolare nelle sue caratteristiche di adiacenza fisica e di relazione funzionale: quello di naturale serbatoio di espansione del parco, sia per allargamento di confini (espansione laterale) sia per protezione di nuovi territori che hanno relazioni funzionali tra loro e/o con l'area contigua (isole protette incluse nell'area contigua o territori ad essa marginali).
L'area contigua così definita supera il concetto di "zona cuscinetto" a difesa di territori minacciati e diviene versante di espansione del parco; è il corollario della nuova concezione di tutela ambientale, intesa quale protezione dell'ambiente fondata sullo sviluppo sostenibile e sulla valorizzazione di risorse endogene rinnovabili, anche allo scopo di contribuire alla messa a punto di sistemi economico-ambientali da proporre all'umanità del terzo millennio, stretta fra esplosione demografica e ingiustizia sociale
La relazione funzionale tra parco e area contigua parrebbe ovvio scaturisse dal piano del parco, cui spetta evidenziare finalità, strumenti e indirizzi per l'azione dell'Ente parco, ma la legge non stabilisce alcuna subordinazione temporale, per cui piano del parco e istituzione dell'area contigua procedono in modo separato, affidati a soggetti promotori diversi, per l'uno l'Ente parco per l'altra la Regione, che devono ricercare l'intesa, il coordinamento, ma senza attendersi a vicenda. In questa situazione non esiste contraddizione né pericolo, perché l'Ente parco, pur nelle more della stesura del piano, stabilisce "d'intesa" con la Regione piani e programmi dell'area contigua e quindi gli si offre un'opportunità di creare sinergie funzionali al parco nei territori ad esso esterni, a prescindere dai tempi di redazione del piano.
Subordinare l'individuazione dell'area contigua all'approvazione del piano del parco significherebbe rimandarne l'istituzione ad un periodo indeterminato, vista la lentezza con cui gli Enti parco stanno affrontando la redazione dei piani e la completa inapplicazione del potere di sostituzione da parte del Ministero dell'ambiente secondo quanto disposto dall'articolo 12, comma 5, legge n. 394/91.
La legge, richiamando l'intesa fra Regione ed Ente parco, ha voluto anche evitare una gerarchia amministrativa che ponesse la regolamentazione dell'area contigua sotto il vincolo delle disposizioni del piano del parco; la relazione funzionale non sottende infatti una subordinazione di valori, ma iniziative che contribuiscano, intervenendo nell'area contigua, alla conservazione dei valori del parco, il che non significa necessariamente imporre limitazioni esterne all'area protetta, salva la possibilità del comma 4, dell'articolo 32, legge n. 394/91 valida per il patrimonio faunistico, ma può presupporre anche la soluzione opposta. Ad esempio lo sviluppo di un adeguato sistema turistico-ricettivo nell'area contigua alleggerisce il carico di utenti nel parco, così come il prelievo venatorio a carico di cervidi e cinghiali nell'area contigua può contribuire a mantenere maggiore equilibrio nelle popolazioni faunistiche di un parco: si tratta di due esempi in cui l'area contigua rappresenta una situazione di privilegio e non di limite, proprio grazie alla relazione funzionale col parco.Secondo il comma 1 dell'articolo 32, legge n. 394/91 nelle aree contigue sono stabiliti&laqno;piani e programmi e le eventuali misure di disciplina della caccia, della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell'ambiente». Si tratta di un disposto a carattere esemplificativo in quanto, se sono specificatamente individuate caccia, pesca ed attività estrattive quali ambiti d'intervento, la tutela dell'ambiente è espressione talmente generica da consentire qualsiasi azione, purché sia, anche indirettamente, correlata alla salvaguardia dei valori dell'area protetta.Il legislatore regionale ha quindi a disposizione uno strumento di eccezionale novità per applicare, con la collaborazione dell'Ente parco, un sistema di programmazione coordinata del territorio da lasciare poi in gestione agli enti ordinari e in particolare a Comuni e Comunità montane. In questo senso l'area contigua acquista un significato sperimentale, non allo scopo di utilizzarla come ennesima cavia nel rompicapo urbanistico, ma quale possibilità di ricomporre la pianificazione di un territorio e di individuare situazioni di sviluppo sostenibile per contribuire a presentare lo stesso parco come occasione di promozione economica e sociale piuttosto che ennesimo vincolo calato sul territorio.
Sarebbe un errore ed un equivoco normativo intendere la regolamentazione dell'area contigua quale riproposizione in termini meno rigidi della normativa vincolistica applicata nell'adiacente area protetta, perché l'articolo 32 non parla in nessun modo di limiti e divieti, se non nel ricordato comma 4 e in via eccezionale e ristretta all'esercizio venatorio. La stessa disposizione attinente alla caccia non si presenta come un limite, ma piuttosto come una forma di tutela e garanzia dei legittimi interessi delle popolazioni residenti nei Comuni del parco e dell'area contigua, la quale costituirà il territorio di espansione della fauna incrementata grazie alla tutela del parco, alimentando forme di caccia altrove inapplicabili.
L'area contigua si presenta in definitiva come area di privilegio, nella quale concentrare investimenti per lo sviluppo economico e sociale e per la tutela indiretta del parco limitrofo, privilegio sottolineato dall'equiparazione, ai fini dell'utilizzo di risorse pubbliche, ai parchi nazionali e dalla riserva di una quota minima a valere sulle risorse del piano triennale ambientale. Naturalmente potranno essere previsti anche limiti collegati alla migliore conservazione ambientale, con particolare riguardo a quelli privi di ricadute negative sulle popolazioni locali come abolizione della pubblicità stradale, interramento di linee elettriche e telefoniche, adozione di tipologie edilizie specifiche, permessi di raccolta dei prodotti del sottobosco a pagamento per i non residenti.
Le considerazioni finora esposte contribuiscono ad escludere l'automatica connessione fra istituzione dell'area contigua e applicazione del vincolo paesistico, sostenuta invece da altri autori4. Tale connessione si fonda sull'equiparazione dell'area contigua al precedente istituto di "territorio di protezione estema del parco"5 e al conseguente disposto dell'articolo 1, comma 1, lettera f), legge n. 43 l/856.
Si tratta di equiparazione arbitraria in quanto l'area contigua non è un territorio di protezione del parco, un'area cuscinetto, una cintura sanitaria, ma una zona in cui occorre intervenire per assicurare la conservazione dei valori delle aree protette; e abbiamo visto come la relazione funzionale può addirittura consigliare modifiche al paesaggio, quali insediamenti turistici e infrastrutture di servizio, mentre la sua conservazione statica può danneggiare il parco, scaricandovi tutte le tensioni legate a turismo, viabilità, costruzione di strutture di trasformazione dei prodotti locali.
L'identificazione dell'area contigua, istituto assolutamente nuovo creato dalla legge-quadro sulle aree protette, con istituti precedenti aboliti dalla stessa legge costituisce una forzatura della norma che, se avesse voluto conservare le esistenti zone di preparco o i territori di protezione estema dei parchi, avrebbe potuto farlo senza creare le aree contigue. Ulteriore elemento a riprova di quanto ora esposto è che le preesistenti zone di preparco erano delimitate e individuate solo con riferimento alla normativa del parco, mentre il processo istitutivo dell'area contigua è del tutto diverso e chiama alla collaborazione una pluralità di soggetti istituzionali, riservando alla Regione il potere ultimo di approvazione.
Nella retrocessione dell'area contigua alla forma di un istituto reso desueto dalla stessa legge n. 394/91 certo ha pesato il timore di veder prevalere in modo eccessivo in tale zona le spinte allo sviluppo rispetto a quelle connesse alla tutela dei valori del parco. Peraltro si vorrebbe attribuire al vincolo paesaggistico un potere "salvifico" del territorio non dimostrato dall'esperienza; la stessa legge n. 394/91 per le aree protette non prevede una salvaguardia statica dell'ambiente, ma, tranne che per le zone a tutela integrale, una gestione dinamica, allo scopo di realizzare fra l'altro &laqno;un'integrazione tra uomo e ambiente naturale» (articolo 1, comma 3, lettera b) e&laqno;la valorizzazione e la sperimentazione di attività produttive compatibili» (articolo 1, comma 4).
Per quanto esposto, sembra provato che la tutela paesaggistica nell'area contigua non debba essere affidata ad un'automatica estensione del vincolo paesaggistico a tutta l'area quale categoria erroneamente omologata con quella prevista dalla lettera f), articolo 1, comma 1, legge n. 431/85, ma alla pianificazione coordinata resa possibile dal disposto dell'articolo 32, legge n. 394/91.
L'area contigua, da probabile figlia del compromesso tra fautori della caccia nelle aree protette e oppositori della stessa, ha superato l'ambito in cui era stata concepita ed ha assunto il senso di una grande opportunità collegata alle aree protette, ma da queste in gran parte indipendente.
Soprattutto, l'area contigua, che non espropria gli enti locali dei poteri sul territorio, è concreta possibilità per questi ultimi di cimentarsi in una sua amministrazione che indichi nuove vie nell'immediato futuro per estendere la corretta gestione ambientale a tutta l'Italia, superando gli obiettivi del 10 o del 20% per un impegno a gestire in modo sostenibile tutto il territorio. L'area contigua non quale zona cuscinetto, ma scommessa per la sfida del 100%.

NOTE

1.&laqno;Il Regolamento... prevede eventuali prelievi faunistici ed eventuali abbattimenti selettivi, necessari per ricomporre squilibri ecologici accertati dall'Ente parco. Prelievi e abbattimenti devono avvenire per iniziativa e sotto la diretta sorveglianza dell'Ente parco ed essere attuati dal personale dell'Ente parco o da persone all'uopo espressamente autorizzate dall'Ente parco stesso».
2. G. Devoto e G. C. Oli, Il dizionario della lingua italiana, Firenze, 1991.
3. In questo senso non è condivisibile quanto affermato, anche se per i parchi regionali, da Emilia Benfante, Aspetti giuridici e rapporti tra leggi 157 e 394, in Parchi n. 14, pp. 98-101, 1995, quando considera le aree contigue &laqno;vere e proprie aree pre-parco» e di conseguenza&laqno;discende la necessità che tali territori vengano pianificati mediante il piano del parco».
4. Vedi Riccardo Fuzio, Aree contigue in AA.VV., Aree naturali protette. Commentario alla legge n. 39411991, a cura di G. Ceruti, pp. 190-199, Milano, 1993.
5. Come quello di ettari 60.000 istituito nel 1970 attorno al Parco nazionale d'Abruzzo.
6.&laqno;Sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497... f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi».

* Dirigente del settore agricoltura e foreste della Comunità montana del Casentino