Federparchi
Federazione Italiana Parchi e Riserve Naturali


PARCHI
Rivista del Coordinamento Nazionale dei Parchi e delle Riserve Naturali
NUMERO 19 - OTTOBRE 1996


I regolamenti e le norme attuative del piano del parco
Attilia Peano


1. Piani e norme regolamentari
Si è ormai generalmente affermato, nelle esperienze europee, il ricorso alla pianificazione come strumento ordinario di gestione dei parchi. Soltanto in alcuni pochi casi caratterizzati da particolari situazioni ambientali, la gestione del parco resta affidata a norme regolamentari, senza la definizione di una strategia che la inserisca in un contesto ed in una prospettiva più dilatata sotto l'aspetto spazio-temporale e ambientale.
Le tipologie di piano risultano molto articolate, coprendo un vasto arco di esperienze che va da quelle caratterizzate da obiettivi e contenuti parziali e settoriali, principalmente legati alla conservazione della natura, senza una differenziazione della disciplina per zone, settori o tipi di risorse, a quelle che invece presentano obiettivi e contenuti ampi e complessi, riferiti sia agli aspetti naturali che a quelli culturali, con articolazione della disciplina per zone, dando forma a piani completi o integrati.
L'elemento di maggiore unificazione dei piani dei parchi europei è costituito dal ricorso alla zonizzazione.
Anche quest'ultima presenta diverse forme: la forma più comunemente applicata resta quella per "zone omogenee" che consiste nel dividere il parco in aree caratterizzate da una relativa omogeneità ambientale, escludendo in ognuna di esse usi e attività potenzialmente in conflitto con il mantenimento delle risorse e dei valori in atto e quindi separando spazialmente usi e attività nel parco.
Le norme di attuazione, di conseguenza, fanno generalmente riferimento alle zone omogenee, differenziando la disciplina per livelli di tutela nelle diverse zone.
In alcuni tipi di piani, in particolare di più recente formazione, si ritrovano forme più complesse di diversificazione della disciplina, che intrecciano il riferimento alle zone con il riferimento ai settori e/o ai tipi di risorse.
Una tendenza degli ultimi anni, che ha già avuto applicazione in alcuni Paesi europei e che sta innestandosi anche nelle più avanzate esperienze di pianificazione dei parchi in Italia, percorre invece una strada diversa, sostituendo alla concezione della disciplina per zone (che ha dimostrato avere molti limiti e produrre anche effetti controproducenti) una disciplina che cerca di tutelare la compresenza spaziale di usi e attività complementari e sinergiche nelle diverse zone del parco e di individuare sistemi di connessione degli spazi protetti e sensibili, al fine di evitare il prodursi di fratture ecologiche e di separare gli spazi della protezione da quelli della fruizione e dello sviluppo.
 
2. Punti di forza e di debolezza della normativa
Il sistema normativo del piano rappresenta l'elemento di cerniera tra le politiche e la loro attuazione, condizione della stessa praticabilità del piano.
I piani, in genere, mentre dedicano notevole attenzione e sviluppo alla descrizione delle politiche, presentano una certa confusione e genericità nella definizione della normativa.
Soprattutto nell'esperienza italiana appare molto sviluppata e definita la disciplina vincolistica ed invece debole e definita solo orientativamente quella relativa agli interventi attivi. Le ragioni di questa situazione sembrano facilmente comprensibili.
Molti piani dei parchi sono ancora fortemente improntati ad una considerazione della conservazione, obiettivo primario anche se non esclusivo di tutti i parchi naturali, come difesa passiva delle risorse e dei valori in atto, che trova traduzione in un esteso sistema di vincoli relativi alle attività e agli usi del suolo.
Anche i piani che nella "Relazione" dichiarano di fare riferimento ad una concezione attiva della conservazione, rivolta non solo al mantenimento, ma anche alla valorizzazione delle risorse del parco e alla ricerca di forme adeguate di sviluppo sostenibile basate sulle potenzialità del parco stesso, si presentano deboli nel progetto di azioni coerenti con gli obiettivi dichiarati.
Nelle norme di attuazione questa situazione si traduce in generici orientamenti operativi, la cui maggiore definizione è rimandata alla gestione. Quanto detto sembra correlato in modo significativo con: l'indeterminatezza temporale della maggior parte dei piani, congruente con l'apposizione di vincoli non negoziabili e di lungo periodo, ma inadeguata alla definizione di previsioni operative; lo scollamento del piano dalla gestione della spesa, che si traduce in assenza di programmi d'intervento e di spesa per il breve periodo, compresi nel piano o con esso coordinati e finalizzati a definire interventi prioritari e loro modalità di realizzazione; l'inadeguatezza della partecipazione alla formazione e attuazione del piano da parte delle comunità locali, chiamate a trasferire i vincoli del piano nei propri strumenti urbanistici, senza che le loro esigenze di sviluppo economico e sociale trovino adeguata considerazione e risposte nel piano; la mancanza di coinvolgimento in programmi del piano di soggetti e risorse non istituzionali (i finanziamenti sono esclusivamente di provenienza pubblica), con conseguente produzione di disinteresse o sviluppo di posizioni conflittuali tra l'ente parco e gli altri soggetti.
Una dimostrazione della debolezza progettuale dei piani si riscontra nella effettiva distribuzione del bilancio, la parte preponderante del quale (oscillante tra il 60 e 1'80%) viene destinata alla gestione ordinaria, restando quindi destinata a interventi relativi alla realizzazione di infrastrutture e servizi, alla ricerca e all'informazione-promozione di quote assolutamente marginali del bilancio.
Se si conviene, come è stato autorevolmente sostenuto, che la forza di un parco (e del suo piano) non dipenda dall'estensione e dalla rigidità dei vincoli, ma dalla sua capacità di spesa, se ne potrebbe dedurre una situazione di generale debolezza dei parchi italiani e dei loro piani.



3. Problemi aperti della legge 394/91 e indicazioni dell'esperienza europea
Salutata con grande favore dopo un lunghissimo tempo di elaborazione, la legge nazionale sulle aree protette svolgerà certamente un ruolo positivo specie per l'introduzione, anche in Italia, del piano del parco come strumento ordinario per la gestione.
Tuttavia, si può ancora in essa riconoscere una concezione del piano come strumento "speciale", considerandone i contenuti previsti lontani da una visione che ritiene necessario estendere la tutela al territorio complessivo e ricercare forme di sviluppo sostenibili, di cui i parchi possono diventare i primi "laboratori".
Permane inoltre la prevalenza giuridica del piano del parco su tutti gli altri piani, in contrasto con un rapporto positivo di dialogo e di collaborazione necessario per il coordinamento dei piani di diversa competenza.
La stessa associazione al piano del parco del piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili viene ad affidare a strumenti diversi, attribuiti a competenze diverse e con diverse procedure i problemi della tutela delle aree protette e dello sviluppo dei territori circostanti, con conseguenti difficoltà di un loro concreto coordinamento.
L'esperienza europea delinea, a proposito degli elementi suesposti, una serie di riferimenti interessanti che potrebbero tomare utili per lo sviluppo della pianificazione delle aree protette del nostro Paese.
Tra di essi si possono richiamare:

  • l'integrazione degli aspetti economico-sociali nel piano del parco, in quanto la popolazione è ritenuta componente non ostile, ma necessaria proprio per la conservazione attiva delle risorse e dei valori da proteggere. La "vita della popolazione del parco" è, per esempio, un capitolo obbligato nei piani dei parchi inglesi, e per essa sono previste forme di incentivo (grantaid) rivolte a sviluppare attività sostenibili (piantamenti e forme agricolturali, restauro paesistico e del patrimonio storico-culturale, realizzazione di servizi per la fruizione, eccetera)
  • l'articolazione della disciplina del piano in vincoli e interventi, ugualmente importanti per la conservazione dell'ambiente, la sua fruizione sociale e lo sviluppo delle comunità locali. Spesso i piani contengono un programma pluriennale di attuazione che definisce le azioni, i costi e i tempi, i finanziamenti, i soggetti decisori e realizzatori. Non solo i piani dei parchi naturali regionali francesi sono fondamentalmente programmi di azioni, ma anche i piani di alcuni parchi inglesi, strumenti integrati di gestione ormai molti sperimentati, comprendono una dettagliata definizione degli strumenti e delle modalità di attuazione delle politiche di piano (Ways and Means).
    In molti casi inoltre vengono redatti "consuntivi" annuali di gestione, che rendono conto delle attività svolte e dei finanziamenti spesi secondo veri e propri bilanci di piano
  • un rapporto collaborativo tra piano del parco e altri piani relativi al contesto territoriale, ben lontano dalla definizione giuridica di una formale gerarchia di pianificazione peraltro difficilmente praticabile, ma basato sulla partecipazione incrociata di soggetti rappresentativi dei diversi poteri territoriali nella formazione e attuazione dei piani.

Le esperienze più avanzate di pianificazione vedono coinvolti inoltre, in programmi congiunti, soggetti non istituzionali (enti, associazioni e privati) la cui partecipazione alle politiche del piano è stimolata da forme di consultazione continua sulle varie fasi di progettazione, decisione e attuazione di programmi del piano.
Se si ritiene che gli aspetti richiamati debbano entrare a far parte della costruzione del piano del parco nel nostro Paese, se ne deduce che c'è ancora molto da lavorare tecnicamente, per giungere ad un piano che integri vincoli e azioni positive, che si coordini con gli altri tipi di piano ed esprima un adeguato programma pluriennale di interventi e di spesa, rendendo i bilanci di piano momenti ordinari della pianificazione.
 



Riferimenti

- Ricerca Murst Ppne Pianificazione dei parchi naturali in Europa - Dipartimento territorio - Politecnico di Torino.
- Ced Ppn - Centro europeo di documentazione sulla pianificazione dei parchi naturali - Dipartimento territorio - Politecnico Torino.
- Progetto Interreg sul coordinamento della pianificazione delle aree protette in territorio transfrontaliero - Dipartimento territorio - Politecnico di Torino.

* Politecnico di Torino