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| PARCHI | ||
| Rivista del Coordinamento Nazionale dei Parchi e delle Riserve Naturali NUMERO 20 - FEBBRAIO 1997 |
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I rapporti tra Stato e regioni nella 394 Arturo Marzano* |
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La legge 394 del 6 dicembre 1991 ha prodotto risultati certamente positivi in quanto ha consentito al nostro Paese di costruire una serie di aree protette che costituiscono un vero e proprio sistema di parchi nazionali, regionali, locali. Si può certamente afl`ermare che la 394 è stata una buona legge che ci ha consentito di creare una rete di aree naturali protette al passo con l'Europa e che possono rappresentare una grande risorsa per il nostro Paese. Ora possiamo con serenità alla luce dell'esperienza di questi anni tracciare un quadro più analitico di questa legge collocandola nel contesto dei processi politici ed istituzionali che vanno prendendo corpo nel nostro paese. Va detto intanto che la 394 ha dato buona prova di sé, anche in relazione alla applicazione della legge 157 proprio nel momento in cui le due norme sono state attuate in modo contestuale. Ciò ci consente di dire che su questa base si è creata nel nostro Paese una vera convergenza o, comunque, una attenta comprensione fra le ragioni del mondo venatorio e quelle del mondo ambientalistico, che rappresenta un capitale da non disperdere. Resta un interesse strategico per l'Arci caccia e per tutti i cacciatori italiani saldare una convergenza fra questi due mondi lavorando consapevolmente per questo obiettivo in ogni momento. Anche da questo punto di vista dunque la legge ha fatto la sua parte, malgrado alcuni attacchi che sono stati portati da parte di alcuni rappresentanti del mondo venatorio che hanno proposto di aprire i parchi alla caccia, al di là di quanto già è consentito con i prelievi mirati. Le vere tensioni, a cui invece la 394 è sottoposta, riguardano e hanno riguardato il rapporto con le realtà locali nelle quali si sono realizzate o proposte le aree protette. Il caso dell'Arcipelago toscano, certamente il più clamoroso, non è l'unico, e, probabilmente, non sarà l'ultimo se la norma resterà così come è. Un po' dovunque nel nostro Paese si è diffusa una insofferenza notevole contro questa legge. Tale insofferenza riguarda sia le norme ed i vincoli urbanistici che accompagnano l'istituzione delle aree protette in vasti territori, spesso antropizzati e sedi di tanti governi locali di vario livello, sia la condizione in cui vengono a trovarsi questi stessi, privati del tutto di qualunque potere decisionale sui loro territori. Infatti i parchi nazionali, la cui legittimità ed opportunità a mio avviso non va messa in discussione, vengono istituiti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'ambiente, sentita la regione (art. 8, comma 19). Come si vede la Regione ha un ruolo assolutamente insignificante dal momento che essa esprime una sua opinione che però, per legge, è del tutto ininfluente ai fini della decisione proposta dal Ministro dell'ambiente al Presidente della Repubblica. A questo punto si possono fare le prime considerazioni. Può reggere una norma di questo tipo, dalla quale discendono delle altre analoghe, alla luce dei processi in atto di tipo regionalista o addirittura federalista? Può cioè una Regione essere solo ascoltata nel momento in cui si vuole fare un parco sul suo territorio? In realtà a me pare che l'art. 8, comma 9 contrasta anche con la finalità della stessa 394 dal momento che questa all'art. 1, comma 5 dice: "Nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette lo Stato, le Regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e di intesa ai sensi dell'art. 81 del DPR 24 luglio 1977 n. 616, e dell'art. 27 della legge 8 giugno 1990 n. 142 (la riforma degli enti locali)". Infatti l'art. 81 del 616 dice che allo Stato compete una funzione di indirizzo e coordinamento nella tutela ambientale ed ecologica del territorio nonché, nella difesa del suolo. Invece all'art. 80 si dice che alla Regione vengono trasferite "le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica che concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché, la protezione dell 'ambiente". Non solo, ma l'art. 27 della L. 142 (Accordo di Programma) implica come dice il comma 4 "il consenso unanime delle amministrazioni interessate". Ecco perché, a me pare che ci sia una contraddizione nello stesso articolato della 394 che, evidentemente, risente delle influenze di più ispirazioni politiche e culturali. Tale contraddizione però va sciolta nel senso degli indirizzi politico istituzionali che la maggioranza di governo (vedi proposta di legge depositata in Parlamento di Bassanini) e del Paese vogliono. Né va sottaciuto il fatto che ben 12 Consigli regionali fra cui anche la Toscana, propongono come quinto referendum "L'abrogazione della funzione statale di indirizzo e di coordinamento nelle materie per le quali è prevista la delega alle Regioni" superando quindi gli stessi artt. 80 e 81 del 616. Ecco perché, a me sembra non più sostenibile l'impianto centrale della 394 nel punto analizzato. Lo stesso si può dire per altri articoli della 394 come gli artt. 9 e 10 che riguardano gli organi del parco. Nel Consiglio direttivo, che è il vero governo dell'ente, siede il Presidente nominato dal Ministro dell'ambiente, in più, 12 componenti nominati sempre dal Ministro, sentite le regioni interessate. Di questo direttivo composto da 12 persone, 5 sono su designazione della comunità del parco, ma hanno un voto limitato e, aggiungo, decisamente minoritario. Perché in realtà la comunità del parco, come dice l'art. 9, è "un organo consultivo", il suo parere è obbligatorio ma non vincolante. La comunità del parco che è costituita dai Presidenti delle Regioni e delle Province, dai Sindaci dei comuni e dai Presidenti delle comunità montane, nei cui territori sono ricomprese le aree del parco, ha un ruolo esclusivamente propositivo e consultivo. I suoi rappresentanti in seno al direttivo del parco sono minoritari, con voto limitato. A me sembra molto difficile che una tale normativa possa continuare a reggere a fronte dei fatti politici ma anche di una moderna legislazione regionalista. Perciò va cambiata prima che si corra il rischio che, insieme con delle norme indifendibili, venga travolta la stessa esigenza di avere delle aree protette, che va invece difesa e promossa. L'esigenza di una innovazione legislativa è ormai matura. Leggendo gli atti della commissione parlamentare ambiente nella seduta del 20 giugno e del 2 luglio in cui si è sviluppato un ampio dibattito, a seguito dell'audizione del Ministro Edo Ronchi, si vede come la grande maggioranza dei Deputati che sono intervenuti hanno in vario modo sollevato tali questioni, proponendo anche delle linee di modifica puntuale della legge. Altri parlamentari hanno anche affrontato il delicato capitolo della molteplicità dei poteri e delle norme che presiedono al governo del territorio, nonché la questione rilevante dell'attuazione della 394 nella parte relativa alle indennità di espropriazione ecc. Ebbene a fronte di questa vasta problematica mi è parsa decisamente sotto tono la replica del Ministro che, sui punti principali dei poteri delle regioni e degli enti locali, ha difeso la legge così come è. L'argomento principale che il Ministro ha usato è che dal momento che la legge introduce il concetto di interesse nazionale nella difesa della natura, e, che tale principio è alla base della istituzione dei Parchi Nazionali necessariamente la legge non può che essere così. Quindi, prosegue il Ministro: "ci vuole il maggior coinvolgimento possibile dei comuni, la partecipazione, il dibattito, I'informazione, ma non il concerto, la congestione con i Comuni." Aggiunge subito dopo il Ministro "chiedendo la concertazione con i comuni, o la maggioranza dei comuni negli enti di gestione, noi mettiamo in discussione l'impostazione del Parco nazionale....". A mio parere c'è intanto una confusione fra il carattere Nazionale di un Parco e la gestione Statale dello stesso; un Parco può essere di rilievo Nazionale ed avere nel suo organo di direzione una piena e paritaria espressione delle istituzioni regionali e locali. Tale rappresentanza può essere anche maggioritaria, come del resto ha chiesto la maggioranza dei Deputati nel dibattito, senza per questo sminuire il rilievo nazionale del Parco. Quindi non si mette in discussione l'esistenza di un parco nazionale che, può esistere anche in un sistema Federale, ma il modello gestionale e di potere è del tutto opinabile. Né vale affermare che l'art. I della legge 394 richiama l'art. 9 della Costituzione. Tale articolo della nostra Costituzione dice che "La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione". Ma lo stesso art. 117 della Costituzione, il DPR 616, la proposta Bassanini, affermano il sostanziale potere di decisione delle regioni e degli enti locali in materia ambientale, essendo questa materia propria delle Regioni. Perfino il quinto comma dell'art. 1 della 394, come ho cercato di dimostrare, è ispirato a questa filosofia, benché il resto della legge la contraddica in più punti. Per tutte queste considerazioni, che ho cercato di sintetizzare, mi sembra opportuno andare a delle modifiche della legge il cui impianto verticale stride con tutto ciò che è in movimento nel nostro Paese. E chiaro che la questione non è riconducibile ad una disputa di cultura istitu- zionale, essa riguarda una diversità di approcci politici e culturali relativi al modo di difendere e valorizzare l'ambiente. Ciò che io credo non sia accettabile è promuovere una politica che faccia centro sulle Regioni, sul sistema delle autonomie, fino al Federalismo, e nello stesso tempo nutrire una radicale sfiducia sulla loro capacità e responsabilità di governo dell'ambiente, così come di altre materie. La questione è dunque aperta, sta a noi, alla nostra maggioranza ed al nostro governo darvi risposte nei tempi che riterremo più opportuni, ma, possibilmente, in sintonia con il processo di riforma che investe l'intero paese. * Dirigente Arci-caccia |
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