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I fondi strutturali rappresentano il principale strumento della politica regionale comunitaria. Con l'Atto unico europeo è stato introdotto il principio della coesione economica, ossia la volontà di ridurre i divari economici derivanti dai fattori strutturali nelle aree territoriali arretrate caratterizzate da:
- carenza di infrastrutture di base (trasporti, telecomunicazioni, energia, acqua, difesa dell'ambiente);
- scarsa qualificazione del personale e ritardi nella ricerca e nello sviluppo tecnologico;
- inadeguatezza dei mercati finanziari locali rispetto ai bisogni di credito delle PMI.
Il Trattato sull'Unione Europea, ratificato nel 1993, ha confermato questo orientamento definendo la coesione economica e sociale una delle finalità fondamentali dell'Unione. Dopo Maastricht, l'obiettivo è diventato più ambizioso: gettare le basi per l'unione economica e monetaria (UEM) in base ai criteri di convergenza economica: stabilità dei prezzi, delle finanze pubbliche, dei tassi di cambio e dei tassi di interesse.
Per far fronte a questi compiti, sono stati progressivamente aumentati i mezzi finanziari dei fondi strutturali: Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), Fondo Sociale Europeo FSE), Fondo Europeo Agricolo di Orientamento (FEOGA-orientamento). Nelle tabelle 1 e 2 (omissis) sono sinteticamente indicati gli obiettivi dei Fondi strutturali e i principali campi di applicazione relativi ai 3 fondi dell'Obiettivo 1.
Altri strumenti della coesione sono:
- Fondo di coesione, per agevolare l'ingresso nell'UEM di Spagna, Portogallo, Grecia, Irlanda;
- Banca Europea degli Investimenti (BEI), che contribuisce con i suoi prestiti a rafforzare la coesione economica e sociale.
In generale, i fondi strutturali finanziano Programmi di sviluppo dotati di un proprio bilancio. Ne esistono di due tipi:
- di iniziativa nazionale: vengono preparati in base a piani di sviluppo (PSR) oppure a documenti unici di programmazione (DOCUP) presentati dagli stati membri;
- di iniziativa comunitaria: vengono preparati in base agli orientamenti stabiliti dalla stessa Commissione.
I Piani di sviluppo sono presentati dallo Stato membro di concerto con le regioni. Attraverso un negoziato tra Commissione e Stato membro, si definisce il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) e i successivi programmi.
Il governo italiano ha presentato alla Commissione un Piano di Sviluppo Regionale (PSR) per le Regioni italiane che rientrano nell'Obiettivo 1, per il periodo 1994/99.
Esso contiene la strategia e gli obiettivi di sviluppo del Mezzogiorno, gli elementi di base della strategia di sviluppo regionale, I'individuazione degli assi prioritari, il piano finanziario, l'attuazione, il monitoraggio e la valutazione.
La principale innovazione che caratterizza il quadro di riferimento del PRS, Obiettivo 1, per l'Italia, è costituita dalla fine dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno e dall'avvio di una politica regionale comunitaria, considerata come opportunità di crescita dell'intero sistema economico sociale italiano; essa mira a privilegiare lo sviluppo della produttività e la compatibilità delle imprese, migliorando il contesto produttivo mediante un nuovo orientamento delle scelte strategiche e degli obiettivi.
La validità e l'efficacia generale della strategia proposta dovranno essere continuamente messe a confronto e verificate in rapporto alla capacità di effettiva e tempestiva attuazione.
Il QCS 1994/99 per le 8 Regioni del Mezzogiorno individuate dall'Obiettivo 1 è stato approvato dalla Commissione Europea il 291711 994.
Il Piano finanziario del QSC prevede un contributo comunitario di 14.860 MEcu (pari a circa 2.800 miliardi di lire) a valere sui tre fondi. Il QCS prevede un insieme di azioni per sostenere lo sviluppo delle attività economiche attraverso il proseguimento del processo di industrializzazione, la specializzazione e la riconversione agricola, nonché il miglioramento dei servizi.
Allo scopo di contribuire al conseguimento dell'Obiettivo 1 durante il periodo 1994/99, il QCS prevede i seguenti assi prioritari:
- infrastrutture di comunicazioni;
- industria, artigianato e servizi alle imprese;
- turismo;
- diversificazione e valorizzazione delle risorse agricole e dello sviluppo rurale;
- infrastrutture di supporto alle attività economiche;
- valorizzazione delle risorse umane;
- strategie di sviluppo locale;
- assistenza tecnica, pubblicità, monitoraggio
- Per il periodo 1994/96, la base di riferimento nazionale per gli interventi ambientali nelle Regioni dell'Obiettivo 1 è costituita dal Programma triennale per la tutela ambientale (PTTA) 94/96, attraverso sei settori di intervento:
- gestione dei rifiuti;
- gestione delle risorse idriche;
- risanamento atmosferico ed acustico;
- conservazione e fruizione dell'ambiente naturale;
- risanamento urbano e sicurezza industriale;
- azioni strumentali e indagini conoscitive per l'ambiente.
La strategia di sviluppo regionale punta ad uno sviluppo sostenibile come indicato dal V° Programma politico e d'azione della Comunità Europea a favore dello sviluppo sostenibile. L'integrazione dell'ambiente nei vari settori di intervento è una condizione fondamentale per l'attuazione del QCS.
Gli investimenti che potrebbero avere un impatto significativo sull'ambiente, saranno oggetto di una valutazione d'impatto, in conformità con la legislazione comunitaria (direttiva VIA/85/337/CEE, direttiva 921431 CEE Habitat, direttiva 79/409/CEE sulla protezione degli uccelli selvatici.
E, pertanto, necessario che le Autorità ambientali regionali siano presenti in tutte le fasi cruciali di predisposizione degli interventi (definizione delle priorità e dei criteri di ammissibilità, di selezione e di valutazione dei progetti, oltre che nelle fasi di monitoraggio degli interventi aventi finalità ambientale diretta (rifiuti, depurazione, conservazione della natura, disinquinamento atmosferico ed acustico, etc).
Nella tabella 3 (omissis) è riportata, per il 1° triennio 1994/96 e per le 8 Regioni dell'Obiettivo 1, la ripartizione della spesa al 31.12.1996, per assi prioritari (in % del costo totale). Le risorse sono state ripartite, mediamente, tra gli assi prioritari: valorizzazione delle risorse agricole (30,4%), infrastrutture per le attività economiche (20,9%), valorizzazione delle risorse umane (13,6%), turismo (13,6%); seguono comunicazioni (10%) e industria (9,8%).
All'interno dell'Asse "Infrastrutture di supporto alle attività economiche", la ripartizione ha riguardato, mediamente, l'Ambiente (30,1%),1'acqua (21,9%), la ricerca e innovazione (19,5%), I'energia (17,0%), con punte più elevate in Puglia e Sicilia per l'acqua (45,9 e 35,0%), in Sicilia per l'energia (67,4%, per la centrale a gas metano del Sulcis), in Abruzzo, Campania e Calabria per l'Ambiente 45,345,139,6%), in Abruzzo per la ricerca e innovazione (54,7%), per il Parco Scientifico Tecnologico (tabella 4- omissis).
In media, l'attuazione finanziaria del POP per le regioni Ob.1 al 31.12.1996 (tabella 5- omissis), registra un rapporto impegni/costo del 37,7% e un rapporto pagamenti/impegni del 30,7%.
In termini di rapporto pagamenti/costo si registrano i maggiori ritardi nell'attuazione degli interventi, 12,9% in media, pur con situazioni diversificate fra le Regioni.
Col 2° triennio 1996/99, saranno definite le graduatorie e i soggetti beneficiari, anche attraverso nuovi bandi. Sarà l'occasione per meglio fissare le priorità e i criteri di ammissibilità, di selezione e valutazione dei progetti, in coerenza col principio della sostenibilità ambientale.
Il rafforzamento delle strutture amministrative centrali e regionali, nonché locali e l'attivazione di servizi di assistenza tecnica, monitoraggio e valutazione, anche esterni, consentiranno una più efficace azione amministrativa e una maggiore efficienza della spesa pubblica. E pur vero, però, che l'unione Europea richiama all'ordine l'Italia per il tempestivo e corretto utilizzo delle risorse finanziarie legate ai Fondi strutturali.
Il Governo, con in testa il Ministero del Bilancio, cerca in tutti i modi di tenere la barca a galla spingendo le Regioni a spendere il più possibile nel più breve tempo possibile. In questo quadro, peraltro reso in modo assolutamente stringato e insufficiente, si inserisce la spesa delle Regioni dell'Obiettivo 1 del Quadro Comunitario di Sostegno (regioni dell'Italia Meridionale), per le aree protette utilizzando i canali finanziari comunitari. Il dato globale di investimento, con l'utilizzo dei Fondi strutturali europei, ammonta, nel periodo 1994/99 a circa 340 Mecu, pari a circa 610 miliardi di lire.
Il dato può essere disaggregato per Regioni, ottenendo investimenti di circa 77 Mecu per l'Abruzzo, 44 Mecu per la Basilicata, 3 Mecu per il Molise, 29,6 Mecu per la Puglia, 73 Mecu per la Sardegna e 50 Mecu per la Sicilia. Sono dati ricavati direttamente dalle Regioni dell'Obiettivo 1.
A fronte di notevoli risorse finanziarie da utilizzare per la protezione e la conservazione della natura, non è rilevabile un'altrettanto adeguata capacità di spesa.
Un dato, questo, non facilmente riscontrabile poiché non tutte le regioni hanno previsto specifiche Misure o Sottomisure destinate alle aree naturali protette, ma hanno ritagliato fette di finanziamenti nell'ambito di Misure più generali.
Le spese sono destinate a tipologie di interventi più o meno simili nei Programmi Operativi Plurifondo delle varie regioni: dalla realizzazione di sentieristica naturalistica e didattica, al recupero di immobili per la realizzazione di centri visita o sedi operative degli organismi di gestione; dalle specifiche ricerche di base per l'elaborazione dei Piani di Area, al monitoraggio delle risorse naturali in aree di parco.
Preponderante, in verità, è il finanziamento ad iniziative legate alla fruizione delle aree naturali protette ed allo sviluppo sviluppo di turismo naturalistico.
Questa analisi richiederebbe ben più spazio e ci si riserva, fin d'ora, di fornire, sempre su "Parchi", aggiornamenti ed approfondimenti in tal senso, anche con riferimento alle Regioni delI'Obiettivo 5b (Regioni dell'Italia settentrionale e centrale). Restano da aggiungere alcune ulteriori considerazioni.
Emerge con forza il rischio che l'utilizzo di queste risorse finanziarie da parte delle Regioni che non hanno istituito proprio aree protette né si sono dotate della relativa legislazione di riferimento, risulti inefficace rispetto agli obiettivi fissati.
In altre parole, potrebbe non essere utile, anzi rivelarsi deleterio, attivare finanziamenti su un territorio che protetto non è e che non è dato di sapere se lo sarà mai. Tuttavia, stimolare i progetti legislativi di tutela mediante l'afflusso di investimenti di non poco conto, sembra, ad oggi, una mossa tattica, pur se rischiosa, necessaria.
Ancora, la mancanza di chiarezza procedurale da parte dell'UE, dei Ministeri competenti (Ambiente, LLPP, Bilancio) nonché delle Regioni, nella valutazione dell'impatto strategica di Piani e Programmi, prima, e di singole opere, poi, non aiuta certo a spendere il più possibile, nel minor tempo e, soprattutto, nel miglior modo possibile. E emblematico, a tal riguardo, quanto sta avvenendo nella Regione Molise.
Lì, a fronte di un investimento di Fondi strutturali UE per aree di rilevante valenza ambientale di circa 3 Mecu ed in assenza della legge regionale di recepimento della L. 394/91, alcuni Comuni del Gruppo montuoso delle Mainarde, zona di protezione sterna del Parco Nazionale d'Abruzzo, hanno chiesto ed ottenuto finanziamenti per progetti previsti nella relativa Misura del POP Molise.
Dopo essersi assicurata la dote, hanno deliberato la richiesta di esclusione dalla zona di protezione esterna.
( *) (* *) - Dirigente Responsabile e Collaboratore dell 'Ufficio Parchi e Riserve della Regione Puglia |
