Quadro normativo generale
Il sistema dei Parchi in Italia, sotto il profilo giuridico, presenta aspetti non ben delineati sia perché la materia ha subito notevoli mutamenti sia perché, avendo molti referenti, non è stato finora inquadrato in una disciplina unica anche se articolata. Occorre peraltro premettere che i Parchi, essendo per ora quasi totalmente finanziati con fondi della finanza pubblica (Stato, Regioni Enti locali ed Unione Europea) sono necessariamente assoggettati alle norme del diritto pubblico, che ne disciplinano le principali regole di funzionamento e di controllo.
Le gerarchia di tali norme è la seguente:

• a) al vertice si trova la Costituzione della Repubblica Italiana che, all'art. 97 indica nel "buon andamento ed imparzialità" i principi fondamentali dell'azione amministrativa pubblica; dal disposto di altri articoli si evince anche il principio della legalità. Da ciò discende che le amministrazioni pubbliche (come sono anche i parchi) possono agire solo nell'ambito previsto dalle leggi, debbono seguire percorsi convenienti per l'Ente ed operare secondo il criterio della par condicio nei confronti di tutti i soggetti con cui entrano in relazione (fornitori, futuri dipendenti, cittadini sottoposti alla loro potestà);
• b) segue la legge quadro sulle aree protette del 6/12/1991 n. 394 che, in attuazione degli articoli 9 e 32 della Costituzione, detta i principi fondamentali per l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette.

Da tale legge deriva la principale dicotomia del quadro normativo dei Parchi vale a dire la distinzione tra parchi nazionali e parchi degli Enti locali. Quelli nazionali sono assoggettati alle norme della Legge n. 70 del 20/3/1975 e del relativo Regolamento n. 696 del 18/12/1979 afferenti agli enti pubblici sub-statali; una volta trascorsa la fase transitoria, ancora in atto, presenteranno caratteri omogenei. I parchi regionali, invece, vanno inquadrati nell'ambito dei Decreti legislativi n. 1211 del 28/12/71, n. 15 del 2512172 e n. 616 del 2417177 oltre che delle leggi delle Regioni e delle Provincie a statuto speciale e della Legge n. 142 dell'8/6/1990 in materia di autonomie locali; scaturendo da contesti normativi tanto diversi, avranno assetti prevalentemente disomogenei.

Strumenti operativi
Gli strumenti operativi, sempre sotto il profilo giuridico amministrativo, sono alquanto articolati, di laboriosa applicazione e possono essere sommariamente così classificati:

• a) Strumenti generali, di derivazione esterna b) strumenti particolari auto-generati

Strumenti generali
I seguenti atti normativi prodotti dallo Stato sono applicabili in varia misura a tutti i parchi e ne costituiscono il denominatore comune:

• legge e regolamento di contabilità generale dello Stato R.D. 18/11/1923 n. 2440 e R.D. 231511924 n. 827, per i principi generali e le parti richiamate dalle leggi specifiche;
• legge 23/371975 n. 70 - Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente;
• D.P.R. 18/12/79 n. 696 - Approvazione del nuovo regolamento per la classificazione delle entrate e delle spese e per l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70;
• Prowedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri 19/4/1995 di autorizzazione del Governo alla sottoscrizione, ai sensi dell'art. 51, comma 1, del decreto legislativo 31211993, n. 29, del testo del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto del personale degli enti pubblici non economici di cui all'art. 4 e del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 30/12/93, n. 593;
• Norme comunitarie, regionali, fiscali, per la prevenzione dei fenomeni mafiosi, per l'attuazione della tesoreria unica, legge della montagna, legge sul procedimento amministrativo e quella sul pubblico impiego.

Strumenti particolari
Sono gli atti amministrativi di produzione interna attraverso i quali gli enti stessi fruiscono della più alta forma di autonomia (sia pure dopo aver acquisito l'approvazione dalle autorità vigilanti come Ministri del Tesoro e dell'Ambiente, Regioni...) e agiscono con piena legalità nell'ambito della propria specificità:

• statuto e regolamento; - pianta organica;
• regolamento di contabilità;
• regolamento dei servizi in economia. Quest'ultimo, se ben concepito e correttamente utilizzato, può fluidificare notevolmente l'attività di ordinaria amministrazione.
• Per gli Enti regionali, la legge 70/75 e il relativo regolamento 696/79, sono sostituite dalle leggi regionali e dal contratto di lavoro dei dipendenti degli Enti locali.

Problematiche particolari
Una della maggiori difficoltà incontrate dai soggetti gestori di beni ambientali riguarda la conciliazione di due esigenze contrapposte: da un lato cercare di favorire occasioni di sviluppo economico sostenibile per le popolazioni locali; dall'altro considerare l'ambiente come un bene della comunità internazionale per la tutela del quale l'Unione Europea, come già detto, eroga, generosi finanziamenti da cui attendere anche un ritorno finanziario, quando possibile.
Le aspettative dei residenti delle zone sottoposte ai vincoli ambientalistici sono volte verso l'acquisizione di posti di lavoro stabile e verso l'assegnazione degli appalti a tutti gli enti pubblici va, invece, in senso contrario.
Di particolare rilievo la materia dei contratti ad evidenza pubblica. Già disciplinati in tutte le loro fasi dalla legge e dal regolamento di contabilità dello Stato, sono stati oggetto di una successiva copiosa produzione legislativa, sia speciale ed eccezionale che generale, afferente alla delicata fase della aggiudicazione delle commesse.
Le altre fasi dei contratti (stipulazione, esecuzione, ecc...) per motivi di scarso interesse, non hanno subito notevoli mutamenti. Le più recenti leggi di portata generale sono quelle che hanno recepito le direttive della Comunità Economica e che impongono di aprire le gare degli operatori stranieri.

• Lavori Pubblici: Decreto Legislativo 19/12/1991, n. 406
• Attuazione della direttiva in materia di procedure degli appalti pubblici.
• Forniture pubbliche: Decreto Legislativo 241711992, n. 358
• Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE.
• Pubblici servizi: Decreto Legislativo 17/3/1995, n. 157
• Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi. Decreto Legislativo 171311995, n. 158
• Attuazione delle direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE relative alle procedure di appalti nei settori esclusi.

L'applicazione di tali leggi è obbligatoria quando gli incarichi superano determinati importi al di sotto dei quali continua la vigenza delle altre norme di derivazione nazionale.
D'altro canto, un ausilio a favore degli operatori locali viene fornito dalle leggi speciali per le aree depresse e dalla legge 31/1/1994 n. 97 - Nuove disposizioni per le zone montane, che ad esempio, agli artt. 16 e 17 prevede riserve e privilegi fiscali per i residenti.
Non risulta, peraltro, che tutte le Regioni abbiano provveduto a dare attuazione per la parte di loro competenza all'art. 16 che altrimenti resta inapplicabile.
Il profilo dell'occupazione nell'ambito delle strutture degli Enti Parco è parimenti delicato in quanto, anche se il pubblico impiego è stato ormai privatizzato sotto molti aspetti, è contemplato sempre l'onere del reclutamento attraverso concorsi pubblici aperti a tutti ovvero bisogna ricorrere ad una delle procedure di mobilità nell'ambito del pubblico impiego che presupponga l'azione concertata dei lavoratori interessati e degli Enti pubblici da cui gli stessi dipendono nonché il beneplacito di Autorità superiori quali il Dipartimento per la funzione pubblica o le Regioni a seconda dei casi.

Proposte evolutive
La dottrina amministrativa, fino ad una ventina di anni or sono, classificava i pochi Enti Parco nazionali allora esistenti tra gli enti ausiliari dello Stato o sub-statali configurandoli come soggetti che esercitavano un'attività nell'ambito statale, ma non di pertinenza statale, come invece accadeva per gli enti strumentali dello Stato.
Tale classificazione corrispondeva alla sensibilità politica e sociale nazionale e internazionale fino ad allora condivisa. Il contesto culturale oggi è totalmente cambiato in quanto la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del Paese, indipendentemente dagli specifici dettati normativi, è sentita come uno dei bisogni primari della presente e delle future generazioni in Italia e nel resto del mondo per cui agli Enti Parco occorrerebbe conferire il rilievo di enti strumentali dello Stato con uniformità di regole amministrative, è auspicabile, pertanto, la formalizzazione di un coordinamento a livello nazionale in quanto l'ambiente non può essere inteso come un arcipelago di isole e atolli tra loro non collegati, bensì va configurato come unico organismo con molteplici articolazioni e condizionanti la vita anche nelle aree non protette.
Ovviamente il coordinamento a livello nazionale e l'uniformità di regole giuridiche, amministrative e contabili deve creare una rete che produca effetti sinergici sul fronte delle informazioni, dell'economia e della valutazione dell'attività e nulla va tolto alle singole gestioni operative in quanto, come è emerso nel convegno di Sarnano dell'8/10/1992, "I'unitarietà di un'area protetta, così come classificata dall'art. 3 della legge 594 del 1991, è limitata alla definizione di un modello astratto in quanto l'area da sottoporre a regime di speciale tutela presenta così differenziate connotazioni sostanziali (standards: I'ortografia del territorio, le specifiche risorse naturali, lo sviluppo antropico, le vocazioni culturali ed economiche delle collettività coinvolte, ecc..) che la rendono una storia a sé stante, con la necessità di una sua peculiarità ed irripetibile gestione".
Concludendo, il futuro assetto delle aree protette dovrebbe prevedere la massima autonomia nei contenuti delle scelte operative e nel contempo un'ampia e nel contempo un'ampia omogeneità di regole procedimentali e forme espositive degli atti amministrativi tali da consentire, senza dispendio di mezi, una comparazione dei dati ed una contabilità integrata.

* Revisore dei Conti del Parco nazionale dei Monti Sibillini