Con la sentenza n. 83/97 (in GU. del 16 aprile 1997 n. 16) la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione, I'art. 3, comma 4 della legge provinciale di Trento n. 10/90. Tale legge, nel disciplinare interventi per l'attuazione del progetto ''Vivibilità delle aree urbane" e per il miglioramento della mobilità delle persone e delle merci in generale, stabiliva, al citato art. 3, comma 4, che "le previsioni dei programmi provinciali dei trasporti" (i quali definiscono un sistema integrato di trasporto, i nodi di interscambio, le infrastrutture necessarie per l'interscambio nonché la localizzazione sul territorio e le modalità di finanziamento delle relative opere, anche se di competenza di altri enti) "prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati al piano urbanistico provinciale". I motivi di illegittimità costituzionale individuati dalla Corte si possono sostanzialmente riassumere nei seguenti

• I) I'autonomia dei comuni in ordine all'assetto e alla utilizzazione del proprio territorio è garantita dalla Costituzione, in particolare dagli artt. 5 e 128, e costituisce principio fondamentale, cui devono attenersi le Regioni (sia a statuto speciale che ordinario) e le Province autonome nel legiferare in materia di pianificazione territoriale,
• II) la partecipazione popolare e dei comuni alla formazione di strumenti pianificatori di livello sovracomunale costituiscono principio fondamentale, cui deve attenersi la legislazione regionale (delle Regioni sia a statuto speciale che ordinario) e provinciale.

La violazione dei citati principi fondamentali ha comportato, quindi, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4 della legge provinciale di Trento n. 10/90, che, senza garantire né la partecipazione popolare (mediante gli istituti della pubblicazione e delle osservazioni) né quella dei comuni (attraverso la formulazione di pareri vincolanti) alla formazione dei citati programmi provinciali, ne stabiliva la prevalenza automatica sui p.r.g. Prima di entrare nel merito delle riflessioni che tale sentenza della Corte comporta con riguardo alla pianificazione dei territori a parco, sembra opportuno individuare sinteticamente i principi di carattere generale che si possono trarre dalla sentenza stessa e che costituiscono riferimento necessario, pur con i dovuti distinguo e le necessarie precisazioni, anche in materia di pianificazione delle aree protette. In primo luogo va osservato che dal principio generale sull'autonomia comunale in materia di pianificazione territoriale la Corte fa discendere, come naturale conseguenza, il principio della partecipazione necessaria dei comuni al processo di formazione di strumenti pani ficatori di livello sovracomunale attraverso forme incisive, quali la formulazione di pareri vincolanti.In secondo luogo la Corte, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo il meccanismo della prevalenza automatica degli strumenti pianificatori sovracomunali in assenza di efficaci forme partecipative dei comuni, considera come legittima modalità di coordinamento tra i due strumenti pianificatori (sovracomunale e comunale) lo spontaneo adeguamento del piano urbanistico comunale a quello, sovraordinato.
Da ultimo, la Corte ritiene la partecipazione popolare, e non solo quella dei comuni, principio fondamentale, cui devono attenersi le leggi regionali e provinciali nel disciplinare la formazione degli strumenti di pianificazione territoriale di livello sovracomunale. Individuati i principi generali che si possono trarre dalla sentenza della Corte costituzionale in esame, appare, quindi, opportuno formulare alcune brevi considerazioni sui riflessi di tale sentenza sulla pianificazione dei territori a parco, con riferimento, in particolare, a talune disposizioni della legge regionale lombarda in materia di aree protette (artt. 17, 18 e 19, I.r. 86/83), recentemente deferite dal Tar Lombardia al vaglio della Corte costituzionale.
Tra le citate norme della l.r. 86/83, I'art. 18, nel disciplinare il rapporto tra piano del parco e p.r.g., prevede, infatti, oltre al meccanismo dell'adeguamento (definito dalla legge stessa "correzione"), quello della prevalenza automatica del piano del parco su eventuali difformi previsioni contenute nei p.r.g. (art. 18, comma 4, I.r. 86/83).
Successivamente, l'art. 19 della stessa l.r. 86/83 stabilisce che l'approvazione del piano del parco avvenga con legge, ciò in contrasto, secondo il Tar Lombardia, con l'art. 113 della Costituzione, che garantisce contro gli atti della pubblica amministrazione la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi.
Le problematiche sollevate dai due citati articoli della l.r. 86/83 (artt. 18 e 19), pur essendo parzialmente diverse da quelle affrontate dalla Corte nella sentenza in esame, hanno, comunque, aspetti comuni, laddove tali norme disciplinano il rapporto di prevalenza automatica del piano del parco sul p.r.g. e i meccanismi di partecipazione popolare e degli Enti locali alla formazione del piano del parco. In proposito occorre, però, preliminarmente rilevare che, rispetto alla situazione affrontata dalla Corte costituzionale con riferimento alla legge provinciale di Trento, la fattispecie disciplinata dalla l.r. 86/83 presenta talune non irrilevanti differenze.
In primo luogo la l.r. 86/83 non disciplina la pianificazione territoriale provinciale, bensì quella dei parchi. Sul punto occorre rilevare che la legge quadro sulle aree protette (1. 394/91), nel dettare i principi cui deve attenersi la legislazione regionale, stabilisce, all'art. 28, che il piano del parco "sostituisce" ogni altro strumento di pianificazione. Di conseguenza lo scenario in cui si inserisce la l.r. 86/83 appare diverso dal contesto normativo di riferimento della legge provinciale di Trento 10/90.
Infatti la legge lombarda sulle aree protette ha come legge quadro di riferimento la legge 394/91, la quale ha natura speciale rispetto alla 1. 142/90 (di cui, peraltro, è successiva) e contiene, proprio nell'ambito dei principi, cui deve attenersi la legislazione regionale, una specifica norma, appunto il citato art. 28, che espressamente stabilisce la prevalenza assoluta ed automatica (addirittura la "sostituzione") del piano del parco su tutti gli altri strumenti pianificatori interessanti il territorio protetto, compreso, quindi, il p.r.g.
Inoltre la l.r. 86/83 contiene, all'art. 19, specifiche norme a garanzia sia della partecipazione popolare (disciplinando gli istituti della pubblicazione della proposta di piano del parco e delle osservazioni) sia di quella degli Enti locali, cui spetta, peraltro, l'adozione della proposta stessa.
Di conseguenza la l.r. 86/83 appare, sul punto, perfettamente in sintonia con i principi dettati dalla Corte costituzionale con la sentenza in esame, in quanto, pur prevedendo, un meccanismo automatico di prevalenza del piano del parco sui p.Lg, (meccanismo residuale, che non esclude quello dell'adeguamento dei p.r.g ), garantisce, comunque, tutti i livelli di partecipazione (sia popolare che degli Enti locali) nella fase di formazione del piano di parco. Non va dimenticato, infatti, che secondo la Corte, ciò che determina lesione dell'autonomia comunale in materia di pianificazione territoriale non è tanto il meccanismo della prevalenza automatica in sé, quanto la mancata garanzia di reali ed efficaci forme partecipative nel procedimento di formazione del piano sovracomunale.
Di conseguenza, laddove la legislazione regionale (o provinciale) preveda una reale ed incisiva partecipazione dei comuni nel procedimento di formazione di un piano sovracomunale (quale, appunto, un piano di parco), il meccanismo della prevalenza automatica del piano stesso su eventuali difformi previsioni che fossero contenute nei p.r.g. può considerarsi costituzionalmente legittimo. Se così non fosse, infatti, la Corte verrebbe a negare l'efficacia degli strumenti pianificatori di livello sovracomunale! In sostanza l'istituto della prevalenza automatica di uno strumento pianificatorio di livello sovracomunale sui p.r.g., disciplinato in sede di legislazione regionale e provinciale, trova, secondo la Corte, il suo fondamento di legittimità costituzionale nella reale garanzia della partecipazione popolare e dei comuni nel procedimento di formazione del piano stesso. Ed in tal senso la legge regionale lombarda, che, come si è detto pur prevedendo un meccanismo di prevalenza automatica del piano del parco sui p.r.g., garantisce, comunque, in maniera reale ed efficace la partecipazione popolare e dei comuni (come degli altri Enti locali) al procedimento di formazione del piano del parco (ciò in armonia con la legge quadro 394/91), può considerarsi rispondente ai criteri fissati dalla Corte costituzionale nella sentenza in esame. Ma su un punto le problematiche di legittimità costituzionale della l.r. 86/83 rimangono aperte e non trovano risposta, se non indiretta, nella sentenza della Corte qui esaminata: mi riferisco alla questione, sollevata dal Tar Lombardia, in merito alla violazione dell'art. 113 della Costituzione ad opera dell'art. 19, comma 1, della l.r. 86/83. Tale norma, infatti, nel prevedere che il piano del parco venga approvato con legge e non con atto amministrativo, preclude la tutela giurisdizionale diretta delle posizioni soggettive coinvolte dal piano. Com'è noto, la legge di approvazione del piano di parco è definita legge c.d. provvedimento, come tale priva di quei requisiti di generalità e astrattezza tipici delle leggi in generale.
Il piano del parco, infatti, nonostante l'approvazione con atto legislativo, incide in via diretta su posizioni soggettive specifiche, così da determinarne una possibile lesione, non immediatamente tutelabile, però, in sede giurisdizionale.
Il contenuto del piano del parco è, in sostanza, tipicamente quello di un atto amministrativo di natura pianificatoria, come tale in grado di incidere direttamente sulle posizioni giuridiche di determinati soggetti (vedi in particolare i proprietari di aree incluse nel parco immediatamente interessati dai disposti vincolistici del piano), cui, però, non viene garantito, solo in ragione della forma legislativa di approvazione del piano, il diritto, costituzionalmente sancito (art. 113 Cost.), alla tutela giurisdizionale dei propri diritti e interessi legittimi. Ma l'approvazione con legge del piano di parco, oltre a precludere, come detto, la tutela giurisdizionale diretta dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi eventualmente lesi dal piano, addirittura vanifica, come rilevato dal Tar Lombardia, la portata di eventuali sentenze già emesse o i giudizi in corso relativi alla proposta di piano, che ha, invece, natura di atto amministrativo. In sostanza, secondo il Tar Lombardia, lo strumento di approvazione del piano di parco, così come individuato dalla legge lombarda, vanifica la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi anche con riferimento agli atti amministrativi emanati nell'ambito del procedimento di formazione del piano stesso (quali, ad esempio, la deliberazione di adozione della proposta di piano), così da determinare una sorta di "doppia" lesione dell'art. 113 della Costituzione.
E per tali aspetti la sentenza della Corte qui esaminata, pur non toccando il problema della legittimità costituzionale della legge c. d. provvedimento di approvazione del piano parco in relazione all'art. 113 Cost., può, comunque, fornire spunti di riflessione. Infatti, se l'autonomia comunale nella pianificazione territoriale e la partecipazione popolare nella formazione degli strumenti pianificatori sono principi fondamentali, cui deve attenersi il legislatore regionale e provinciale, da tali principi vanno tratte le conseguenze del caso anche con riferimento alla forma di approvazione del piano di parco, da cui dipende, come sopra rilevato, la possibilità o meno di tutelare direttamente in sede giurisdizionale le posizioni giuridiche coinvolte dal piano stesso. In sostanza appare contraddittorio che la legge lombarda da un lato garantisca, com'è giusto che sia, la partecipazione dei cittadini e degli Enti locali alla formazione del piano di parco e, dall'altro, neghi ai soggetti stessi, a causa della forma di approvazione del piano, la tutela giurisdizionale diretta dei diritti e degli interessi legittimi eventualmente lesi dal piano di parco. In ultima analisi, quindi, I'approvazione con legge del piano di parco, con le conseguenze sopra esplicitate in ordine alla preclusione del diritto costituzionale alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, potrebbe essere considerata lesiva anche di quei diritti fondamentali di autonomia comunale e di partecipazione popolare esplicitati a chiare lettere nella sentenza della Corte qui esaminata A queste riflessioni porta la sentenza n. 83/97 della Corte costituzionale anche in ordine alla problematica dell'approvazione con legge del piano di parco, su cui, peraltro, già da tempo è in corso in ambito regionale un ampio dibattito connesso alla revisione della l.r. 86/83 e alla modifica, in particolare, della forma d'approvazione del piano di parco. Infatti, se storicamente l'approvazione con legge del piano di parco ha avuto un'indubbia efficacia nell'affermazione e nel consolidamento della politica sulle aree protette in Lombardia, già da tempo è in atto un processo di ripensamento su vari temi riguardanti le aree protette così come disciplinate dalla legge 86/83.
Tale processo interessa, naturalmente, anche la pianificazione dei parchi, con riferimento tanto ai contenuti quanto alla forma di approvazione del piano di parco, ciò in relazione ai molti problemi, non ultimi anche di ordine costituzionale, che l'approvazione del piano con legge comporta.
Senza dubbio la Corte costituzionale, chiamata ad esprimersi proprio sui punti nodali della vigente legislazione regionale sulle aree protette, indicherà al legislatore lombardo la via da seguire nella riforma, con particolare riferimento alla generale problematica della pianificazione delle aree protette e a quella specifica della forma di approvazione del piano di parco.

*Regione Lombardia Giunta regionale, Direzione Generale Urbanistica