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1. Introduzione
Lo studio ha per oggetto una riflessione sulle problematiche gestionali dei piccoli comuni delle aree montane e interne, partendo dalla misurazione delle performance di un campione omogeneo costituito dai 22 comuni del Parco nazionale d'Abruzzo. Il campione prescelto permette di applicare a comuni di piccole dimensioni una metodologia di analisi di cui da tempo si sta occupando un gruppo di lavoro dell'Università di Ancona, affrontando nello stesso tempo tematiche comuni alla gran parte dei nostri parchi nazionali anche se spesso tenute in secondo piano nel dibattito relativo alla definizione dei piani socioeconomici. Da questa analisi emergono diversi risultati che dimostrano come il parco possa essere considerato un'opportunità per l'incremento dell'efficienza gestionale dell'ente comune.
L'analisi fa perno su una batteria di indici di bilancio ed i dati sono ricavati esclusivamente dai certificati del conto consuntivo, documenti riassuntivi del rendiconto compilati annualmente per ragioni statistiche da tutti i comuni su modelli uniformi e che pertanto hanno il vantaggio di contenere informazioni più facilmente leggibili rispetto ai consuntivi stessi. Tali certificati contengono altresì dati fisici consentendo, con le dovute cautele dato che la loro compilazione è talvolta approssimativa, di ampliare l'indagine ai servizi offerti. Come esercizio di riferimento si è scelto il 1994, in quanto di quell'anno erano disponibili tutti i certificati dei comuni in esame, e si è presa in considerazione esclusivamente la parte corrente del bilancio, in quanto le spese d'investimento, specialmente per i comuni di piccole dimensioni, sono difficilmente confrontabili se rapportate ad un solo esercizio finanziario.
Diversi aspetti sono stati analizzati per avere un quadro il più possibile completo della gestione corrente dei comuni: l'analisi delle entrate, tramite l'indice di autonomia finanziaria e la composizione delle entrate correnti per abitante, l' ana-
lisi della rigidità della spesa corrente e la sua suddivisione in aggregati significativi, la valutazione dell'offerta di servizi.
A supporto dell'analisi svolta tramite gli indici di bilancio è stato poi utilizzato lo strumento della Data Envelopment Analysis (DEA). Con questo strumento si è cercato di dare un giudizio sintetico di efficienza dei comuni basato su alcuni obiettivi riassuntivi della gestione corrente: la capacità di fornire servizi aggiuntivi oltre a quelli considerati indispensabili; quella di mantenere l'equilibrio nella gestione e, infine, la capacità di pagamento (per taluni comuni del campione esiste un divario troppo elevato tra impegni e pagamenti in conto competenza, lasciando presupporre una gestione poco accurata della spesa corrente).
I diversi argomenti affrontati nell'analisi vogliono fornire una duplice categoria interpretativa: da un lato permettono il confronto all'interno del gruppo di comuni tramite l'analisi delle posizioni relative, dall'altro cercano di evidenziare le caratteristiche generali del gruppo per ipotizzare delle modalità coordinate di intervento che siano in grado di migliorarne l'efficienza amministrativa.
2. Le difficoltà operative dei piccoli comuni di montagna
La capacità dei piccoli comuni di montagna di fornire servizi può dipendere in gran parte da problemi oggettivi, legati alle dimensioni comunali e alle dimensioni efficienti dei servizi stessi, ma può dipendere in parte anche dalle scelte discrezionali delle amministrazioni. Il tema è centrale se si considera che al numero, all'efficienza e alla qualità dei servizi offerti sono legate le possibilità di sviluppo delle aree montane e in molti casi la stessa permanenza della popolazione sul territorio. L'argomento è richiamato nella legge 142/90 che impegna lo Stato a garantire i servizi locali indispensabili tramite trasferimenti e affida alle entrate fiscali degli enti locali il finanziamento di quei servizi pubblici aggiuntivi "ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità" (art. 54).
In modo più specifico il problema della carenza di servizi legata alle piccole dimensioni e alle difficoltà di collegamento, tipiche dei comuni montani, è affrontato dalla legge 97/94, "Nuove disposizioni per le zone montane". Tale provvedimento incentiva e ripropone rispetto alla 142/90 l'esercizio associato di funzioni e servizi comunali, per opera delle comunità montane, in importanti settori: la costituzione di strutture tecnico-amministrative; la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti; il trasporto locale e scolastico; il servizio di polizia municipale; i servizi sociali per anziani e di orientamento e formazione per i giovani; la realizzazione di opere pubbliche (art. 11 )(l) Sono da sottolineare, a tal fine, le possibilità di coordinamento ed associazione per lo svolgimento di alcune funzioni e servizi previsti in generale, per tutti i piccoli comuni, dalla recente legge n. 127/97 (meglio nota come legge "Bassanini/ 2"); in particolare per la gestione del servizio finanziario l'art. 3, comma 2, del d.lgs. 77/95 prevede esplicitamente la possibilità di stipulare convenzioni tra gli enti.
Nei certificati del conto consuntivo viene riproposta la classificazione dei servizi in: "Generali e istituzionali", "Servizi a domanda individuale" e "Servizi a carattere produttivo". Tale classificazione è stata introdotta dal legislatore in relazione alla natura stessa dei vari servizi: quelli appartenenti alla prima categoria difficilmente possono essere erogati senza l'intervento pubblico, o perché non redditizi (istruzione, manutenzione strade, illuminazione pubblica, parchi e giardini) o perché aventi, sempre per il legislatore, rilevanza "sociale" (servizi necroscopici, fognature, depurazione, biblioteche, ecc.); quelli a domanda individuale hanno caratteristiche simili ai primi, tuttavia sono rivolti direttamente al singolo cittadino in quanto erogati su domanda dello stesso e nella maggior parte dei casi si tratta di servizi aventi natura commerciale (case di riposo, asili nido, impianti sportivi, mense scolastiche, parcheggi, teatri, musei, trasporti funebri, ecc.); infine i servizi a carattere produttivo sono servizi aventi natura commerciale dove l'ente pubblico interviene alla stregua di qualsiasi altro soggetto privato (acquedotto, metano, farmacie, centrale del latte).
Va detto tuttavia che tale classificazione, in relazione ai recenti sviluppi del legislatore in materia di servizi pubblici, è senz'altro difficilmente spiegabile sulla base di criteri oggettivi, tanto da poterla considerare oramai totalmente superata. Non a caso ai fini di questo lavoro sono stati individuati alcuni servizi "significativi", ossia una serie di servizi che qualificano l'intervento pubblico e quindi, come si vedrà più avanti, dimostrano la capacità di offrire servizi aggiuntivi rispetto a quelli ritenuti istituzionali.
Prima di introdurre detti servizi "significativi", anche ai fini di mostrare quali sono stati i criteri di scelta degli stessi, si può anticipare che già l'analisi dei servizi offerti dal campione di comuni conferma le difficoltà operative legate alle piccole dimensioni degli enti in questione. Infatti sebbene la maggior parte dei comuni osservati offra quasi tutti i servizi generali e istituzionali compresi nella classificazione proposta nel certificato, sono carenti i servizi a domanda individuale, ossia quei servizi difficilmente erogabili dal privato in quanto non redditizi, che sono specificamente rivolti al cittadino e alla famiglia e che caratterizzano l'azione nel territorio del comune. Tra i servizi a carattere produttivo, la gestione in economia del servizio acquedotto riguarda invece quasi tutti i comuni (il legislatore punta ad una gestione associata o consortile del servizio), mentre è ancora poco diffusa la metanizzazione.
Alcune brevi considerazioni sul servizio istruzione pubblica possono dimostrare le difficoltà che devono affrontare i residenti per servizi normalmente ritenuti indispensabili: mentre l'istruzione primaria è presente in quasi tutti i centri, quella media inferiore esiste solo nella metà, e sono del tutto assenti le scuole medie superiori. Anche la scuola materna pubblica (statale o comunale) manca in 3 comuni su 22. Un altro problema, che assume maggiore rilevanza in un'area protetta, è l'assenza nella maggioranza dei comuni del servizio di depurazione.
La difficoltà ad erogare alcuni servizi primari costituisce senz'altro l'ostacolo principale per un'efficace politica di riequilibrio e di sviluppo, soprattutto se legata a motivi oggettivi che esulano dalle scelte dei singoli comuni (la cui capacità propulsiva in tal senso, date le ridotte dimensioni, è senz'altro scarsa); bisogna però sottolineare che la presenza di servizi di base non è di per sé sufficiente a determinare quell'inversione di tendenza capace di restituire attrattiva a comuni marginali. Per questo è opportuno prendere in considerazione anche quei servizi che, non essendo strettamente istituzionali, sono possibili indicatori del diverso livello di "attenzione" delle amministrazioni comunali nel fornire servizi aggiuntivi. E si può notare che esistono, all'interno del quadro generale appena descritto, profonde differenze tra i comuni considerati. Si è quindi elaborato un indicatore di servizi "significativi" che cerchi, anche se in modo grossolano, di descrivere questo diverso impegno delle amministrazioni comunali. I servizi scelti sono quelli inerenti all'istruzione (trasporto, refezione e mense scolastiche), alla cultura (corsi extra-scolastici, biblioteche), al tempo libero (colonie, impianti sportivi, teatri, musei e pinacoteche) ed al turismo (convitti, campeggi, case per vacanza e ostelli, servizi turistici diversi). Altri servizi, pur avendo requisiti simili, non sono stati inseriti nell'indicatore perché non offerti da nessuno dei comuni considerati (è il caso degli asili nido, dei giardini zoologici e botanici, di gallerie, mostre e spettacoli e di locali per riunioni non istituzionali).
I servizi inerenti all'istruzione sono presenti nella maggioranza dei comuni, impianti sportivi e biblioteche hanno una diffusione leggermente minore, mentre gli altri servizi "significativi" sono presenti in un numero molto limitato di centri. Nella tabella 1 è riportata sia la spesapro capite per tali servizi, sia l'incidenza della stessa sul totale delle spese correnti. Vengono inoltre presi in considerazione i servizi a domanda individuale, per i quali viene indicato anche il grado di copertura, cioè la percentuale di spesa coperta dalle rispettive e specifiche entrate (ad un elevato grado di copertura corrisponde un elevato contributo del singolo utente dello specifico servizio, mentre un basso grado di copertura dimostra che tutti i cittadini concorrono indistintamente al finanziamento del servizio).
In generale la spesa in oggetto è ovunque piuttosto bassa, così come la varietà dei servizi offerti. Non emerge però nel campione analizzato un rapporto diretto tra dimensioni dei comuni (i comuni più piccoli sembrerebbero teoricamente svantaggiati nel fornire i servizi non indispensabili) e servizi. Soprattutto per quanto riguarda i servizi significativi, i risultati migliori sono ottenuti infatti da comuni estremamente piccoli: Civitella Alfedena, Picinisco e Filignano, mentre comuni di dimensioni maggiori non raggiungono risultati analoghi.
3. L'analisi dei rendiconti
Punto di partenza dell'analisi DEA è quello di individuare gli obiettivi qualificanti della gestione. Nella scelta di tali obiettivi si è cercato di astrarre il più possibile dai problemi specifici che potessero condizionare le scelte dei singoli comuni, rendendo i risultati il più possibile comparabili. Il primo obiettivo considerato è la capacità di fornire servizi, oltre a quelli istituzionali, per soddisfare i bisogni dei residenti, servizi appena definiti "significativi". Il secondo obiettivo riguarda la capacità di ogni comune di coprire le spese correnti e le rate di rimborso dei mutui con proprie entrate correnti, misurata dal margine di equilibrio finanziario (dal legislatore definito "situazione economica" sebbene i valori considerati siano esclusivamente di carattere finanziario) che, come noto, nel bilancio di previsione non deve essere negativo. Il terzo obiettivo riguarda infine l'efficienza nella gestione della fase della spesa, infatti dimostra quanti impegni in conto competenza si sono risolti in pagamenti entro l'anno. Ovviamente la percentuale della capacità di pagamento potrà difficilmente essere pari a 100, in quanto le fasi della spesa si realizzano in un arco temporale che può essere interrotto dalla chiusura dell'esercizio, tuttavia, per le spese correnti, si può affermare che esiste un "ottimo" che si aggira intorno al 90%.
Per misurare questi obiettivi sono stati utilizzati tre indici: l'indicatore dei servizi significativi, l'indicatore di equilibrio finanziario e, come già anticipato, la capacità di pagamento. Tramite la DEA è quindi possibile ottenere un indice sintetico di efficienza relativa, ricavato in base al gruppo osservato. Precisamente, tenendo presente che le spese sono sempre relative agli impegni in conto competenza, i tre indici sono stati ottenuti nella seguente maniera:
- l ) Indicatore dei servizi "significativi" (impegni): spesa per servizi "significativi";
spese correnti.
- 2) Indicatore di equilibrio finanziario (accertamenti e impegni):
margine di equilibrio finanziario; spese correnti.
3) Capacità di pagamento (pagamenti e impegni): pagamenti in conto competenza;
spese correnti.
La spesa corrente di ogni comune, intesa come ammontare delle risorse ordinarie a disposizione, è l'unico input utilizzato per la DEA; infatti è lo stesso denominatore di tutti e tre gli indici essendo di volta in volta rapportato alla spesa per servizi significativi, al margine di equilibrio finanziario e ai pagamenti. In questo studio si è ritenuto che questi fossero gli indici sintetici rilevanti per misurare l'efficienza del campione considerato; la scelta di un numero maggiore di obiettivi avrebbe senz'altro dato più completezza alI'indice DEA, ma nello stesso tempo l'indice stesso avrebbe perso in termini di significatività (in sostanza il numero delle variabili utilizzabili è commisurato all'ampiezza del campione osservato).
Nel valutare i risultati bisogna tenere presente che la DEA è un'analisi di efficienza relativa, fornisce cioè una valutazione dei comuni non in senso assoluto ma rispetto agli altri elementi del gruppo. Il risultato di ciascun comune è dato dalla distanza dalla "frontiera di efficienza" individuata sulla base delle migliori performance dei comuni appartenenti al campione.
Dalla tabella 2 risulta che i comuni più efficienti in base all'analisi DEA sono Gioia dei Marsi, Barrea, Villavallelonga, Filignano, Picinisco e Scanno. Tra questi vi sono i tre comuni che raggiungono rispettivamente nei tre indici sintetici il massimo punteggio, precisamente Picinisco possiede il miglior indice della spesa per servizi significativi, Villavallelonga ha la più alta capacità di pagamento e, infine, Barrea ottiene il massimo valore dell'indice di equilibrio finanziario. Gioia dei Marsi, invece, pur non raggiungendo il valore più alto in nessuno degli indici, ottiene il punteggio di massima efficienza grazie ai buoni risultati ottenuti in tutti e tre gli indici. Sempre osservando la tabella 2 emerge come Filignano presenti degli ottimi risultati per quanto riguarda sia l'offerta di servizi significativi sia la capacità di pagamento, mentre ha un equilibrio finanziario negativo; raggiunge quindi la frontiera di efficienza grazie ai primi due indici, pur rimanendo molto lontano dai risultati migliori nel terzo. Infine Scanno entra a far parte del gruppo dei
comuni più efficienti grazie all'ottima capacità di pagamento, mentre è carente negli altri due indici sintetici.
Molti comuni risultano comunque vicini alla frontiera di efficienza pur non raggiungendola: tra questi Pescasseroli, che ottiene un buon livello in tutti e tre gli indici, ma S.Biagio Saracinisco, Bisegna e Lecce nei Marsi risultano, invece, particolarmente distaccati nella graduatoria stilata tramite la DEA. In particolare S.Biagio Saracinisco ha un risultato molto basso rispetto agli altri comuni a causa di tutti e tre gli indici; Bisegna, invece, pur raggiungendo un buon margine di equilibrio finanziario, è carente sia per i servizi forniti sia per la capacità di pagamento; Lecce nei Marsi, infine, risulta nettamente staccato da tutti gli altri comuni; non a caso nel 1992 per tale Comune è stato dichiarato il dissesto finanziario.
E da osservare che in generale la capacità di pagamento è molto bassa (in media il 72%); questo dimostra senz'altro un diffuso basso livello di
efficienza gestionale della spesa corrente. In aggiunta a quanto detto, si può notare che Civitella Alfedena, pur ottenendo buoni risultati nell'indice dei servizi e nell'equilibrio finanziario, possiede invece una bassa capacità di pagamento al punto di risultare fortemente compromesso il risultato finale della DEA. Villavallelonga e Barrea, pur ottenendo dei buoni risultati di gestione, forniscono pochi servizi ai propri cittadini, per cui il risultato positivo raggiunto va in parte ridimensionato.
E da tenere comunque presente che qualsiasi considerazione sulla distribuzione della spesa è fortemente condizionata dall'accuratezza con cui viene imputata la stessa nelle varie sezioni ex d.P.R. 421/79; nei piccoli comuni più funzioni sono svolte dagli stessi dipendenti: pertanto, in base al criterio di prevalenza, spesso il personale o altre spese relative al funzionamento degli uffici e dei servizi sono imputate nella sezione relativa all'amministrazione generale.
Sempre nella tabella 2 accanto ai risultati relativi alla DEA sono stati riportati i valori di altri indici sintetici ritenuti significativi ma che, dato il numero limitato dei comuni osservati, non è stato possibile inserire tra gli indici presi in considerazione nel calcolo dell'indice di efficienza, altrimenti lo stesso avrebbe perso di significato in quanto si sarebbe eccessivamente allargata la frontiera di efficienza.
Il primo di questi indici è quello relativo all'elasticità strutturale, ottenuto rapportando le spese correnti da ritenersi con buona approssimazione meno rigide (al netto pertanto di salari e stipendi ed interessi passivi) alle entrate correnti. Detto indice in pratica esprime l' ammontare percentuale delle entrate effettivamente disponibili nel breve periodo; l'elasticità strutturale è infatti proporzionale alle risorse destinabili all'acquisto di beni e servizi e ai trasferimenti correnti: si tratta quindi di una spesa facilmente "riorientabile" rispetto al mutevole contesto ambientale.
L'elevata elasticità strutturale ottenuta da Bisegna dipende soprattutto da una bassissima incidenza della spesa per il personale (anche la spesa per interessi rimane inferiore alla media), invece negli altri comuni il buon risultato dipende dalla bassa incidenza dell'indebitamento. In particolare Barrea, Castel S.Vincenzo e Civitella Alfedena hanno un indebitamento trascurabile contro una spesa per il personale comunque superiore alla media; S.Biagio Saracinisco unisce una bassa spesa per interessi a una bassa incidenza del costo del personale; Pescasseroli e Alvito risentono invece degli effetti di un' incidenza dell'indebitamento superiore alla media. Un alto indebitamento, che condiziona in modo evidente l' autonomia della spesa, è riscontrabile nei Comuni di Scanno (34%), Picinisco (29%), Opi (28%) e Filignano (23%). Caso a sé stante è, infine, quello di Lecce nei Marsi che ha la maggiore rigidità strutturale dovuta all'altissima spesa per il personale sulle entrate correnti. Questa spesa è condizionata dal processo di risanamento a cui il comune è sottoposto a causa del dissesto finanziario.
In media il risultato dei comuni del Parco non si discosta da quelli ottenuti in altri studi e su campioni più ampi, per cui l'elasticità strutturale, al contrario di quello che si poteva supporre dati i bassi margini di manovra nella gestione del personale, non sembra condizionata dalle piccole dimensioni dei comuni, condizione che tuttavia non è sufficiente ad assicurare una maggiore offerta di servizi significativi in quanto è preponderante la spesa per l'amministrazione generale, ossia la spesa rivolta ad assicurare il regolare funzionamento della macchina amministrativa. In sostanza la limitatezza delle dimensioni fa sì che le risorse disponibili non consentano un ampliamento dei servizi al fine di elevare l'indice dei servizi significativi e, quindi, la qualità della vita dei residenti.
Analizzando la spesa sulla base dei seguenti aggregati significativi: Amministrazione generale, Altri servizi generali e istituzionali, Trasporti ed economia, Sociale e cultura'2', risultano elevate nel campione le spese dell'aggregato Amministrazione generale. In media, come mostrato nella figura 1, in tale aggregato è impegnato il 41% delle spese, percentuale molto alta se paragonata a comuni di dimensioni maggiori'3'; in particolare quasi il 50% della spesa complessiva di tale aggregato è relativa al personale. Ad accrescere tale dato contribuisce, come già detto, anche la difficoltà nei piccoli comuni nel ripartire la spesa nelle diverse sezioni ex d.P.R. 421/79; in questo caso il criterio della "prevalenza nell'attribuzione della spesa" può gonfiare quella relativa alI'amministrazione generale.
Come già detto, una delle soluzioni per poter rendere effettivamente disponibili tali risorse per ampliare l'offerta di servizi nei campi evidenziati può essere quella della gestione associata o coordinata di molte delle funzioni comunali come previsto sia dalla legge 142/90, che dalla legge 97/94, dal d.lgs. 77/95 e, infine, dalla recente legge Bassanini (legge n. 127/97). Si precisa, ovviamente, che lo sportello dell'anagrafe e dello stato civile deve essere presente in tutti i comuni, così come tutti gli uffici per i quali è rilevante il contatto diretto con il cittadino, mentre si possono svolgere in maniera coordinata o associata numerose funzioni amministrative (chiaramente il riferimento è in particolare al coordinamento e alla direzione degli uffici, considerando i vantaggi che derivano dalla specializzazione in materie assai complesse e nelle quali costantemente varia il già complesso contesto normativo) o prestazioni di servizi senza che l'amministratore (e di riflesso il cittadino) si senta "espropriato" della propria autonomia, soprattutto se all'interno del comune si istituisce un apposito sportello per il cittadino con lo scopo di agevolare i rapporti tra gli utenti e i gestori del pubblico servizio. Del resto anche la recente normativa sul personale (d.lgs. 80/98 e contratto collettivo vigente) lascia intravedere l'opportunità di intraprendere tale strada per i piccoli enti anche ai fini della valorizzazione professionale delle figure apicali.
Chiude la tabella 2 l'indice di autonomia finanziaria, il quale misura la capacità del Comune di finanziarsi con entrate proprie. Tale indice è dato dalla somma delle entrate tributarie e di quelle extratributarie rapportata al totale delle entrate correnti. Sono i Comuni di Pescasseroli, Alfedena, Civitella Alfedena, Villetta Barrea, Barrea e Lecce nei Marsi a risultare tra i più autonomi finanziariamente, mentre appare critica la posizione di quei comuni che addirittura non raggiungono neppure il 40%. Con l'ausilio della tabella 3 si intende approfondire maggiormente 1' analisi delle entrate anche in relazione alle implicazioni sulla finanza locale del processo di risanamento dei conti pubblici, dove il rispetto del patto di stabilità (art. 28 della legge n. 448/98), ossia concretamente la capacità di finanziare la spesa autonomamente e con il minimo ricorso all' indebitamento, rappresenta lo strumento essenziale per il contenimento della spesa pubblica a livello statale.
La tabella 3 mostra le entrate correnti per abitante disaggregate rispetto ai tre titoli: entrate tributarie per abitante ("pressione tributaria"), trasferimenti e contributi correnti per abitante ed entrate extratributarie per abitante. L'aspetto più evidente è la forte disparità tra i diversi comuni, riscontrabile in ciascuna delle componenti. In
genere i comuni con maggiori entrate tributarie sono quelli con un maggior numero di seconde case (i dati sulle seconde case sono ricavati da fonte ISTAT). Unica eccezione è il Comune di S.Biagio Saracinisco dove a un alto numero di abitazioni utilizzate per le vacanze corrisponde la più bassa pressione tributaria di tutti i comuni. Le elevate entrate extratributarie sono invece generalmente collegate ai proventi derivati dall'assunzione in gestione dei terreni comunali da parte dell'Ente Parco.
I trasferimenti correnti (costituiti per la maggior parte da trasferimenti dello Stato) non sembrano correlati alle altre entrate correnti. Abbiamo così comuni, come Bisegna e Pizzone, che ad un'elevata autonomia finanziaria per abitante associano un alto livello di trasferimenti, accanto ad altri che pur avendo livelli simili dell'indice suddetto, come Pescasseroli e Civitella Alfedena, possiedono entrate per trasferimenti di molto inferiori. In generale i trasferimenti non sono comunque sufficienti a colmare le differenze di pressione fiscale esistenti tra i comuni.
Considerando le province di appartenenza, osserviamo che i comuni del frusinate e della Provincia di Isernia hanno entrate tributarie ed extratributarie per abitante al di sotto della media (con I'eccezione di Pizzone), mentre più diversificata è la situazione in Provincia dell'Aquila. Infine un confronto tra il primo e l'ultimo dei comuni, classificati in base alle entrate per abitante, può evidenziare ancora di più le differenze esistenti: le entrate correnti di Bisegna ammontano a 3.172.000 lire per abitante, quelle di Scapoli a solo 669.000 lire, mentre la media di tutti i comuni è di 1.438.000 lire.
4. Considerazioni conclusive
Le metodologie adottate e le analisi compiute in questo studio, pur basandosi sulla gestione corrente di un solo anno, vogliono richiamare l'importanza dell'analisi comparata della situazione amministrativa dei comuni e costituire un punto di partenza per ulteriori approfondimenti.
Lo strumento dei certificati del conto consuntivo si presta difficilmente per analisi più approfondite di quella finora svolta, principalmente perché i dati fisici sono del tutto approssimativi, secondariamente perché i dati sono disponibili con eccessivo ritardo. Tuttavia tale strumento va valorizzato ed eventualmente potenziato nelle sue capacità informative attraverso un intervento del legislatore, in quanto
attualmente è il migliore strumento a disposizione per poter svolgere indagini comparate sui rendiconti degli enti locali. I principali fruitori di tali analisi dovrebbero essere gli amministratori locali, i quali si troverebbero in possesso di informazioni preziose per il processo decisionale.
L'analisi svolta mette in luce i vantaggi che si trarrebbero dalla gestione coordinata o associata di alcune funzioni amministrative per le quali non esiste un rapporto diretto con il cittadino; in particolare tale affermazione è rafforzata dalla difficoltà con cui i piccoli comuni riescono a rispondere, con la fornitura di servizi, ai bisogni dei cittadini. Oltre a quanto detto e a conferma delle considerazioni sopra riportate, appare sovradimensionata, al di là delle difficoltà di imputazione contabile evidenziate, la spesa per l'amministrazione generale.
Altro aspetto che va sottolineato, dal punto di vista prettamente tecnico-contabile, è l'inefficienza nella gestione delle fasi di spesa dimostrata dalla bassa capacità di pagamento in conto competenza della parte corrente. Evidentemente, trattandosi di dati relativi alle gestioni antecedenti l'entrata in vigore del d.lgs. 77/95, era abusata la pratica dell'assunzione dei cosiddetti "impegni di massima"; in tal caso sarebbe interessante fare un confronto con gli ultimi consuntivi.
Va detto comunque, e non solo in riferimento all'ultima affermazione, che tutti i dati e tutte le analisi svolte hanno ovviamente finalità costruttive e sarebbe scorretto, correndo il rischio di una chiusura nei confronti della ricerca da parte delle amministrazioni, utilizzarli per fini strumentali.
Le motivazioni che hanno guidato l'analisi risiedono infatti nella convinzione che lo sviluppo socioeconomico dell'area passi anche attraverso un miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia di tutta la "macchina amministrativa". La razionalizzazione delle risorse a disposizione e il loro utilizzo per il miglioramento dei servizi sono la premessa per l'innalzamento della qualità della vita dei residenti come dei visitatori, nonché della qualità ambientale del territorio.
La gestione associata di alcuni servizi o funzioni amministrative, la creazione di uno sportello unico del cittadino con fini informativi e di espletamento delle pratiche amministrative, il collegamento telematico tra gli enti sono solo alcuni esempi di azioni di cui l'analisi svolta mette in evidenza la necessità o quantomeno l'opportunità. Tali azioni possono avere nell'area parco luoghi privilegiati di applicazione: da un lato per l'omogeneità delle problematiche e delle situazioni che i comuni si trovano ad affrontare (piccole dimensioni, difficoltà di accessibilità, importanza della tematica ambientale nell'organizzazione e nella gestione dei servizi) e dall'altro per la presenza dell'Ente Parco che può svolgere un ruolo di promozione, supporto e coordinamento.
Razionalizzare la spesa, aumentarne l'efficienza, coordinare le azioni e gli interventi può infine voler dire, per i piccoli comuni, avere più risorse a disposizione e maggiori gradi di libertà decisionale nel più ampio processo di pianificazione dello sviluppo dell ' area, che va concertato tra tutti gli attori istituzionali presenti sul territorio.
* Università di Ancona
** Università di Ancona
*** Ufficio Tecnico Comune di Ancona |
