Si è svolto a Genova nel febbraio scorso un interessante convegno sui temi, di particolare attualità e rilevanza, della pianificazione e gestione integrata della fascia costiera.
Il convegno ha consentito di fare il punto, in un quadro nazionale e con uno sguardo alle più avanzate esperienze nel Mediterraneo, sui principali temi legati alle problematiche della costa: - le modalità stesse di approccio ai temi della pianificazione costiera;
- gli aggiornamenti culturali e scientifici sui problemi e criteri di difesa della costa e ripascimento degli arenili, improntati ad una maggiore comprensione delle dinamiche naturali;
- le tematiche relative alla fruizione e tutela attiva della fascia costiera;
- la pressione degli insediamenti e delle infrastrutture su tale fascia;
- il ruolo e l'incidenza della portualità commerciale e turistica;
- l'assetto delle competenze, che stenta ad affermarsi, tra i diversi livelli istituzionali coinvolti; - le risorse finanziarie da destinare con priorità ad una politica integrata di interventi di riqualificazione e sviluppo sostenibile.
Il convegno è peraltro intervenuto in un momento in cui si avviano e si definiscono importanti iniziative per la pianificazione e gestione della costa. In primo luogo il perfezionamento del trasferimento delle competenze dal livello statale a quello regionale e locale, presupposto indispensabile per una gestione efficace e puntuale.
Sta inoltre prendendo corpo un quadro più definito ed organizzato delle iniziative di salvaguardia e valorizzazione delle risorse ambientali della fascia costiera, attraverso l'istituzione ed il consolidamento, nelle diverse realtà regionali, di un "sistema" di aree costiere protette.
Si sta arrivando parallelamente e dopo anni di attesa al "piano generale del mare e delle coste" quale riferimento di indirizzo generale per le iniziative che i vari soggetti dovranno assumere in termini di pianificazione, programmazione e ge
stione. Il convegno è stato anche l'occasione per presentare il "Piano della Costa" elaborato dalla Regione Liguria, unica tra le Regioni ad essersi dotata di uno strumento esteso all'intero suo affaccio sul mare, quale strumento di riorganizzazione funzionale e riqualificazione ambientale della componente di maggior incidenza dell'ambito territoriale regionale.
In relazione ai contenuti del Piano ed all'esigenza di dare concretezza alle sue previsioni, nel quadro del riassetto delle competenze gestionali delineato dalle più recenti normative in materia, il convegno ha affrontato, con completezza di prospettiva e approfondimento tematico i seguenti principali argomenti:
a) la tutela e fruizione della fascia costiera: la costa quale risorsa per uno sviluppo sostenibile; i nodi del riassetto costiero in Liguria, tra conservazione e riqualificazione; le politiche attive per la conservazione, riqualificazione e fruizione, le aree costiere protette, i soggetti e le risorse per la loro gestione coordinata;
b) la difesa della costa ed il ripascimento degli arenili: le indicazioni innovative del Piano della Costa; la ricerca e la tecnologia in materia; le competenze nella progettazione e attuazione degli interventi; le risorse per l'attuazione degli interventi; la manutenzione e la gestione della fascia costiera;
c) la portualità turistica: la pianificazione a livello regionale; i molteplici aspetti della progettazione delle opere; porti e modelli di fruizione turistica; gli aspetti economici diretti e indotti; l'integrazione urbanistica, sociale ed economica del porto turistico nella realtà locale; le competenze e le procedure nella progettazione e attuazione degli interventi; le risorse pubbliche e private utilizzabili; la gestione;
d) le infrastrutture lungo costa: la viabilità, i percorsi; la pianificazione territoriale della fascia costiera secondo il Piano della Costa e gli indirizzi del Piano Territoriale Regionale; le correlazioni tra esigenze di mobilità e le condizioni di accessibilità; le infrastrutture per la mobilità, i nodi, le integrazioni; il riuso della linea ferroviaria dismessa in funzione di un rinnovato modello di mobilità; i soggetti, le competenze, le procedure per la progettazione e l'attuazione degli interventi; le priorità; le risorse attivabili; la manutenzione e la gestione delle reti.

Il tema della pianificazione delle coste

Il processo di concentrazione della popolazione e delle attività umane lungo i litorali (che ha dimensioni planetarie ma è particolarmente evidente in aree costiere già fortemente popolate quali quelle mediterranee) ha da tempo richiamato l'interesse di discipline diverse e messo in luce la necessità di predisporre opportune politiche di governo.
Già negli anni Cinquanta e Sessanta, mentre lungo le coste italiane e spagnole si assisteva a una proliferazione spontanea di aree urbanizzate (che ha prodotto gli irreparabili danni che oggi tutti riconoscono), in Francia e in Jugoslavia, due sistemi politicamente ed economicamente opposti, producevano analoghe operazioni di pianificazione dello sfruttamento turistico di intere regioni costiere, con esiti non sempre felici nelle scelte localizzative e nella produzione architettonica, ma, nel complesso, positivi e di grande significato esemplare, perché capaci di conciliare lo sviluppo economico con la salvaguardia di vaste aree naturali, e di impedire la costituzione del continuum urbanizzato in fregio alla costa.
Il principio della crescita continua, teoricamente illimitata, che ispirava quelle metodologie d'intervento, è ormai superato dalla consapevolezza che lo sviluppo non sempre coincide con la crescita fisica, e certamente non vi coincide nell'attuale condizione delle coste europee mediterranee, già pesantemente urbanizzate. Resta invece valido l'altro principio informatore della pianificazione delle coste, che vuole l'inevitabile trasformazione del territorio supportata da adeguate misura di controllo della crescita e di indirizzo dello sviluppo.
La specificità della zona costiera come zona "sensibile", come risorsa irriproducibile e sempre più ridotta ha portato allo sviluppo di strumenti legislativi e all'approfondimento di tecniche di pianificazione specifiche.
A partire dal Coastal Zone Management Act approvato dal governo federale degli USA nel 1972 sino ai più recenti schemi di Integrated coastal and marine areas management (UNEP,1995) il modello di pianificazione che emerge è costituito dal coordinamento fra piani di diversa natura cui contribuiscono ai rispettivi livelli i vari enti (dal governo nazionale alle amministrazioni locali) e che necessita di una diffusa sensibilizzazione e coinvolgimento del pubblico e degli operatori privati.

La situazione italiana

In Italia la situazione della pianificazione costiera risulta ancora estremamente contraddittoria e frammentata tra le diverse competenze dello Stato, delle regioni, dei comuni.
La legge 31 dicembre 1982 n.979, che disponeva un "Piano Mercantile Generale di difesa del mare e delle coste", redatto dal Ministero della marina d'intesa con le regioni, avrebbe dovuto segnare una svolta importante nella gestione delle politiche di tutela dell'ambiente marino e costiero. Purtroppo al momento si può solo lamentare il ritardo nell'uscita del piano, di cui si è ancora in attesa. Un altro contenuto della legge, l'individuazione delle aree di riserva marina, ha invece avuto un progressivo sviluppo attuativo, almeno per quel che riguarda l'istituzione delle riserve stesse, mentre più problematico appare l'avvio delle singole gestioni.
Relativamente al territorio costiero emerso, al di là della generica individuazione della fascia costiera dei primi 300 metri come bene da sottoporre a vincolo paesaggistico, fissata dal decreto Galasso, non esistono in Italia, contrariamente a quanto succede in altri paesi, indirizzi o misure di tutela attiva che permettano di contrastare la sempre crescente domanda di trasformazione del suolo costiero.
Analogamente l'occupazione progressiva del demanio marittimo può essere ricondotta, al di là dei diffusi fenomeni di abusivismo, alla carenza di efficaci criteri di gestione orientati alla tutela dell'uso pubblico e degli spazi sensibili.
Il recente mutamento del quadro giuridico, che ha comportato il passaggio delle principali competenze sulla costa dallo Stato alle regioni, comporta l'individuazione del livello regionale come ottimale per l'attuazione di politiche di pianificazione e gestione integrata della costa. La Regione Liguria, con il suo Piano della costa, ha per prima dato l'avvio a questa nuova stagione.

Le politiche a livello internazionale e comunitario

A livello internazionale possono distinguersi due filoni di attività: quello che riguarda la stipula di accordi e convenzioni e quello che attiene la predisposizione di piani relativi ad ambiti sovranazionali.
La stipula di accordi internazionali ha riguardato già all'inizio del secolo lo sfruttamento delle risorse ittiche, per poi spostarsi successivamente sulle questioni relative allo sfruttamento del fondo e del sottofondo marino.
Negli ultimi decenni gli accordi si sono principalmente rivolti alla lotta contro l'inquinamento marino (MARPOL) e alla conservazione di ambienti costieri che necessitano una particolare protezione (RAMSAR). Nell'ambito specifico del Mediterraneo è obbligo richiamare la Convenzione di Barcellona (1978) e i successivi protocolli che da questa discendono.
Ad un altro livello si pone il documento uscito dalla Conferenza di Rio del 1992, la cosiddetta Agenda XXI, che individua il quadro delle azioni, di natura economica, sociale, ambientale su cui i governi si impegnano nell'ambito della prospettiva dello sviluppo sostenibile. Nell'Agenda XXI uno specifico capitolo è dedicato ai mari e alle zone costiere, con particolare attenzione ai problemi dell'inquinamento, della pesca, dell'innalzamento del livello del mare, delle piccole isole delle zone tropicali.
A livello di pianificazione è importante richiamare l'attività del Piano d'azione del Mediterraneo, promosso dalle Nazioni Unite, che ha prodotto importanti documenti quali il Plan Bleu che definisce le prospettive di sviluppo del bacino mediterraneo e ha curato la redazione di documenti impostati sui principi della gestione integrata (come il Piano per l'isola di Rodi).
A livello comunitario, l'attenzione per i problemi delle zone costiere, che data almeno dal 1973 (Raccomandazioni circa la protezione delle zone costiere) è stata confermata nel V Programma d'azione (1993) e nei documenti prodotti nell'ambito di programmi specifici (ENVIREG, LIFE). L'attenzione, oltre agli aspetti ambientali che coinvolgono l'insieme dei paesi membri, è specificatamente rivolta, per i paesi del Mediterraneo, a controllare l'uso indiscriminato del suolo costiero laddove lo sviluppo turistico rappresenta la principale opportunità di sviluppo economico. Tale tendenza è confermata anche dal programma dimostrativo lanciato nel 1996 dalla Commissione Europea sulla Gestione Integrata delle Zone Costiere concentrato, per il Mediterraneo, nelle zone obiettivo 1.

L'intervento dello Stato e il ruolo delle Regioni

L'Italia è firmataria dei principali accordi internazionali inerenti la protezione dell'ambiente marino. In particolare, per quel che riguarda la zona costiera nord occidentale si devono segnalare: - l'accordo RAMOGE, che riguarda il tratto costiero dalla foce del Rodano in territorio francese alla foce della Magra in territorio italiano, comprendendo il principato di Monaco, che ha per missione la lotta contro l'inquinamento marino; - l'accordo, in corso di perfezionamento, relativo all'istituzione del "Santuario dei cetacei", attualmente definito nella zona del mar Ligure compresa tra punta Mesco, capo Corso e cap d'Antibes, volto a proteggere la permanenza dei mammiferi marini abbondantemente presenti nell'area.

Il Piano della costa della Regione Liguria

Il Piano prende le mosse dall'esame delle condizioni attuali della costa ligure, alla fine di un ciclo espansivo fondato su un accrescimento solo quantitativo dell'edificazione e contrassegnato da una trasformazione spesso anche brutale dell'ambiente costiero. Nel contempo la dotazione di servizi e infrastrutture mostra evidenti carenze che incidono sull'efficienza del sistema economico, sull'attrattività turistica e sulla qualità complessiva della vita dei residenti.
In questo contesto il Piano punta a perseguire i seguenti obiettivi: - la tutela e la valorizzazione dei tratti di costa emersa e sommersa che rivestono valore paesaggistico, naturalistico ed ambientale;
- la riorganizzazione e la riqualificazione dei tratti costieri urbanizzati;
- la difesa del litorale dall'erosione marina ed il ripascimento degli arenili;
- lo sviluppo della fruizione pubblica e dell'uso turistico e ricreativo della zona costiera (anche in vista della formazione del Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo previsto dalla l. 494/1993);
- l'adeguamento e lo sviluppo del sistema della portualità turistica;
- il riuso, in forma integrata e coordinata, dei tratti di ferrovia dismessi o da dismettere lungo la costa; - il miglioramento delle condizioni della viabilità costiera.
La zona costiera definita dal Piano contempla un ambito di studio (a terra: ambiti di bacino e fascia costiera compresa al di sotto della curva di livello dei 200 metri / a mare: fascia compresa nella batimetrica -100 metri) e un ambito di applicazione (i 63 comuni costieri). Questo perché la definizione di "zona costiera" varia estremamente in funzione delle caratteristiche morfologiche del territorio interessato e delle ricadute che si vogliono ottenere.
Oltre ad affrontare le tematiche d'ordine generale che afferiscono la pianificazione costiera, il Piano fornisce letture tematiche del territorio e dei temi di progettazione di più diretto interesse per la Liguria. II Piano può essere letto come una composizione "a più voci": ogni singolo filone di approfondimento è infatti autonomo e completo in sé , ma forma, nell'accostamento verticale con gli altri, significativi "accordi". La lettura sincronica dei diversi tematismi restituisce immagini sufficientemente ricche delle diverse situazioni territoriali, delle poste in gioco e delle prospettive di evoluzione.

Struttura del Piano

Il Piano è articolato in 4 sezioni: 1 - i materiali ritenuti necessari per l'approfondimento delle conoscenze;
2 - le indicazioni relative a 4 settori tematici di interesse regionale (difesa della costa e spiagge, porti turistici, riuso della ferrovia, viabilità costiera);
3 - le indicazioni di sintesi di livello territoriale, rivolte ad indirizzare Province e Comuni nella formazione dei rispettivi strumenti di Piano e di livello locale, riferite all'assetto di singoli tratti di costa (54) per cui vengono formulate specifiche indicazioni di progetto: In questa sezione confluiscono le indicazioni relative a particolari temi progettuali ricorrenti o problematici per l'assetto della zona costiera (ad es. le attività produttive, i porti commerciali, gli impianti di depurazione, ecc.).
4 - le norme d'attuazione. I 54 tratti di costa selezionati sono suddivisi in Ambiti Progetto (41) e Ambiti per la Tutela Attiva (13). I primi sono riferiti a tratti di costa urbanizzati, caratterizzati dall'esigenza di interventi di trasformazione di particolare complessità o che richiedono una particolare azione di coordinamento; i secondi sono riferiti a tratti di costa di particolare valore paesaggistico, naturalistico ed ambientale, che non ricadono di norma già in aree parco, suscettibili di costituire una risorsa turistico-ambientale alternativa ai modelli tradizionali.

I settori di approfondimento specifico

1. Difesa costiera e ripascimento delle spiagge In Liguria su circa 359 km di costa solo 94 km sono costituiti da litorale spiaggioso. Gli interventi sempre più massicci attuati per mantenere la consistenza di questa risorsa incidono sull'ambiente e sul paesaggio con effetti non sempre convincenti.
Il Piano, anche in considerazione dell'importanza che il settore del turismo balneare ha per la Liguria, mette in luce la necessità di aggiornare le metodologie di intervento con un approccio adeguato ai tempi, in cui si integri l'originario concetto di difesa degli abitati (per cui gli interventi sono finalizzati alla protezione dell'aggressione marina) con quello di spiaggia come risorsa turistica (per cui gli interventi sono finalizzati al mantenimento o alla creazione di litorale fruibile e rappresentano un investimento che ha ampie ricadute economiche).
Il Piano si propone di favorire condizioni di più naturale evoluzione della linea di costa e garantirne una maggiore stabilità attraverso un complesso di interventi organici basato su due componenti fondamentali: a) una sistemazione dei bacini e delle aste fluviali (nonché un trattamento delle coste alte) funzionale a favorire il ripristino di un maggior trasporto solido di sedimenti a mare; b) un sistema di opere di difesa e di ripascimenti non più caotico e occasionale come quello esistente ma studiato per tratti unitari del litorale. 2. Porti turistici Pur essendo una delle regioni italiane a maggior ricettività nautica (l'offerta di posti barca, calcolati su un'unità di misura rapportata a un'imbarcazione di 12 metri è stimata in circa 14.300, di cui 1300 realizzati negli ultimi 4 anni nei porti dei capoluoghi) il sistema dei porti turistici della Liguria presenta una dispersione delle localizzazioni (molti porti esistenti di ridotta capacità e basso livello di servizio) e una distribuzione non omogenea per ambiti provinciali (la maggiore densità di p.b. si ha in Prov. di GE, 146 p.b./miglio, la minore in Prov. di SV, 49 p.b./miglio). Il Piano punta a un incremento del numero di posti barca complessivo (circa 10.000 nuovi p.b.) da attuarsi prioritariamente attraverso il riuso dei bacini dismessi dei porti commerciali, l'ampliamento o l'adeguamento dei porti esistenti; i nuovi interventi sono valutati, a scala territoriale, sulla base della sensibilità della costa determinata alla luce di una serie di parametri legati alla morfologia e all'ambiente marino, nonché alle emergenze di tipo naturalistico e paesistico, e, a scala locale, valutando le specifiche caratteristiche dei luoghi. 3. Riuso delle linee ferroviarie dismesse o da dismettere Il fenomeno dello spostamento a monte e di raddoppio della ferrovia, oggi ancora in corso nel Ponente da Ospedaletti a Finale, ha lasciato e lascerà libere le aree attualmente occupate dalla ferrovia in posizioni di grande rilievo sotto il profilo paesistico, ambientale e urbanistico. Il Piano ha affrontato il tema come esigenza di riordino e riqualificazione della fascia costiera e come risorsa per lo sviluppo delle città. Nel Piano sono state censite tutte le aree libere e quelle che saranno disponibili; tali aree sono organizzate per ambiti d'intervento unitario, per cui sono indicate linee guida d'intervento e destinazioni compatibili. Particolare enfasi è stata attribuita alla necessità di garantire la continuità della risorsa costituita dalla linea ferroviaria evitando frantumazioni e dispersioni di un patrimonio a cui compete per posizione e caratteristiche un ruolo strategico di livello regionale. Il riuso punta alla realizzazione di un sistema di piste ciclabili, di percorsi pedonali e passeggiate lungo costa e, per alcuni ambiti intercomunali, alla organizzazione di un sistema di efficiente trasporto pubblico. Localmente il riuso è anche volto alla riqualificazione del traffico e della viabilità dei centri urbani. Il Piano della Costa è collegato al Progetto Direttore che tra breve sarà concluso nella sua prima fase - per il riutilizzo delle aree non più strumentali all'esercizio ferroviario - realizzato a seguito del protocollo d'intesa Regione Liguria-Metropolis. 4. Viabilità costiera Il tema è affrontato rispetto ai problemi ambientali e al livello di congestione della rete, a fronte di una notevole occupazione di suolo e del generale degrado del paesaggio costiero. Le tendenze evidenti cui si può far riferimento nel medio periodo riguardano: - l'aumento generalizzato della domanda di mobilità merci e passeggeri; - la diminuzione degli investimenti dello Stato per interventi strutturali; - la necessità di concentrare le risorse disponibili nelle aree urbane e nelle reti di viabilità funzionali alle nuove stazioni (Ponente). A fronte di ciò è prevedibile che potranno essere completati solo quegli interventi, anche di notevole impegno, come il completamento del raddoppio a monte della ferrovia del Ponente o la nuova linea ferroviaria di valico a Genova, volti per lo più a recuperare carenze ormai storiche della rete infrastrutturale ligure piuttosto che ad anticipare le nuove esigenze. Il Piano persegue una strategia, basata sulle risorse e le potenzialità sviluppabili a livello regionale, concretamente attuabile e mirata al contenimento delle ricadute negative sull'ambiente che tiene conto di tale quadro agendo su diversi fronti, quali ad esempio: - nelle aree urbane, con politiche di incentivo all'uso del trasporto pubblico e alla realizzazione diffusa di parcheggi; - sulla rete delle strade principali, con interventi mirati al miglioramento della fluidità del traffico e dove possibile, con il riutilizzo dei tratti di ferrovia dismessa. Il Piano fa il punto sul dibattito attuale, coordinando le soluzioni già proposte nei precedenti PTC regionali per l'area genovese, savonese e spezzina con i più recenti sviluppi di singoli studi promossi dalla Regione o dagli enti locali interessati. * Dip. Pianificazione Territoriale ed Urbanistica - Regione Liguria

** Settore Pianificazione Territoriale e Paesistica - Regione Liguria