1. Ecuador, un piccolo grande paese
L'Ecuador, situato nel continente sudamericano, lungo la linea dell'equatore, è un paese con enormi potenzialita' naturali.
La posizione geografica e la complessità topografica fanno sì che sia caratterizzato da una grandissima diversità biologica in una superficie relativamente limitata (pari a 256.370 Km2). Sul suo territorio convergono Amazzonia, Sierra Andina e Costa Pacifica; inoltre, appartiene all'Ecuador l'eccezionale arcipelago delle Galapagos.
In queste quattro regioni naturali si incontrano alcuni ecosistemi di particolare interesse scientifico e bellezza paesaggistica.
Solo a livello di esempio, tra questi possono essere citati: i paramos (praterie di alta quota, oggetto di speciale attenzione per l'importanza che assumono nella protezione delle risorse idriche del paese: è stato, infatti, creato a livello nazionale il "Gruppo Paramo", che si occupa specificamente della ricerca scientifica e della conservazione di questo ecosistema); il bosco secco tropicale (caratterizzato da molte specie tradizionalmente utilizzate dalla popolazione locale e dotate di particolari meccanismi di adattamento ai grandi cambiamenti di umidità tra la stagione delle piogge, più calda, e la stagione secca, più fredda); la foresta umida tropicale amazzonica (che, con le sue migliaia di specie straordinarie di flora e fauna, resta uno degli ecosistemi più ricchi e meno conosciuti); le mangrovie (tra le zone umide più interessanti -6 delle 50 specie di mangrovie nel mondo sono presenti in Ecuador- e tra i più minacciati, a causa dell'eccessivo sfruttamento delle risorse costiere, dell'acquacultura e dell'inquinamento); l'arcipelago delle Galapagos (la principale attrazione del turismo naturalistico del paese).
A questa diversità naturale si aggiunge la grande varietà etnica e culturale dei suoi abitanti: più del 30% della popolazione ecuatoriana è indigena, situata principalmente tra la Sierra e l'Amazzonia.
Nonostante le sue ricchezze, però, la crisi economica che il paese sta attraversando negli ultimi anni è un grande ostacolo allo sviluppo sostenibile del paese.
Il debito estero è uno dei principali problemi economici. Alla fine del 1999, il saldo del debito è stato pari al 99,9% della produzione nazionale (PIL), con un grave peggioramento rispetto agli anni precedenti. Nel 1999, l'ammontare totale del debito è stato pari a 16.282 milioni di dollari; si calcola che nel 2000 ogni bambino ecuadoriano sia nato con 1.108 $ di debito estero procapite (Fonte: SIISE - Sistema Integrado de Indicatores Sociales de Ecuador).
Il livello attuale di indebitamento implica che per affrontarne il pagamento, il paese deve realizzare uno sforzo eccessivo in relazione alla dimensione della sua economia.
Questo restringe inevitabilmente la possibilità di investire risorse in ambiti importanti per lo sviluppo, come opere pubbliche e spese sociali.
Dal 2000 il paese ha adottato il dollaro come moneta nazionale, abbandonando il sucre, e sta compiendo molti sforzi secondo le indicazioni di aggiustamento strutturale indicate dal Fondo Monetario Internazionale: tali politiche non stanno però dando fin'ora risultati positivi in termini di inflazione e soprattutto di lotta alla povertà (che anzi appare in aumento).
Ed in Ecuador, come in molti altre parti del mondo, lotta alla povertà e difesa dell'ambiente sono strettamente legate in una rapporto reciproco di causa-effetto.
In questa difficile situazione, la grande sfida dell'Ecuador è oggi quella di potenziare le risorse umane e sfruttare razionalmente il suo patrimonio ambientale, per uno sviluppo in grado di migliorare la qualità di vita della popolazione e garantire la conservazione della sua ricchezza naturale.

2. Il Ministero dell'Ambiente e la sua Strategia Ambientale per lo Sviluppo Sostenibile
Il Ministero dell'Ambiente è l'istituzione statale incaricata di definire e regolare le politiche ambientali e coordinare piani, programmi e progetti miranti all'utilizzazione sostenibile delle risorse naturali del paese.
Prima della sua creazione, nel 1996, la politica ambientale era di competenza del Ministero dell'Agricoltura e successivamente dell'INEFAN (Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales Protegidas y Vida Silvestre).
Nel 2000 Ministero dell'Ambiente e Ministero del Turismo si sono fusi in un'unica istituzione, ma dopo alcuni mesi sono stati nuovamente separati.
Queste continue modifiche istituzionali, dovute a ripetuti cambiamenti politici a livello governativo e ministeriale, con conseguenti ristrutturazioni interne, non hanno certamente aiutato il Ministero a svolgere i suoi compiti con continuità.
Attualmente, il Ministero è strutturato secondo quattro Sottosegretariati (Sviluppo istituzionale, Qualità Ambientale, Gestione Ambientale Costiera, Capitale Naturale).
Il Sottosegretariato per il Capitale Naturale prevede al suo interno due Direzioni: la Direzione Nazionale Forestale e la Direzione Nazionale Biodiversità e Aree protette. Quest'ultima è responsabile del Sistema delle Aree Protette (unica eccezione, il Parco delle Galapagos, che, a causa del suo statuto speciale, dipende direttamente dal Ministro).
A livello locale, il Ministero è strutturato per Distretti Regionali. I Direttori delle Aree Protette ed il relativo personale sono funzionari diretti del Ministero.
Il Ministero dell'Ambiente disegna le strategie per la conservazione, protezione dello sviluppo sostenibile e partecipazione delle comunità locali, incorporando la dimensione ambientale nella gestione pubblica.
In questo quadro, il Ministero ha elaborato la "Strategia Ambientale per lo Sviluppo Sostenibile in Ecuador", che stabilisce le politiche e le linee-guida di intervento nella politica ambientale.
Questo documento si basa sulla consapevolezza del grave impatto della povertà sull'ambiente e le risorse naturali e quindi sulla necessità d'intervenire nel miglioramento della qualità di vita dei cittadini, riattivare l'apparato produttivo, creare nuove fonti di impiego e opportunità di lavoro.
Si sottolinea che tale processo deve enfatizzare l'equità della distribuzione della ricchezza, l'onestà come norma (il problema della corruzione è infatti molto sentito nel paese) ed una partecipazione effettiva e reale della popolazione.
La Strategia Ambientale considera prioritarie le seguenti aree di intervento: conservazione ed utilizzo sostenibile del capitale naturale; promozione della qualità ambientale; protezione e reintegrazione di ecosistemi fragili e minacciati; politiche settoriali; strumenti per la gestione ambientale.

3. Il Sistema Nazionale delle Aree Protette (SNAP)
È la stessa nuova Costituzione ecuadoriana del 1998 che, stabilendo il "diritto della popolazione a vivere in un ambiente sano ed ecologicamente equilibrato per uno sviluppo sostenibile", impegna lo Stato alla "preservazione della natura", attraverso, tra l'altro, "un sistema nazionale di aree protette, che garantisca la conservazione della biodiversità e il mantenimento dele risorse, in conformità con le convenzioni e i trattati internazionali" (art. 86).
Il Sistema Nazionale delle Aree Protette (SNAP) ecuadoriano ha quindi oggi un fondamento giuridico costituzionale.
La maggior parte delle aree che la compongono sono state dichiarate aree protette in epoca relativamente recente, alla fine degli anni 70. Lo SNAP include attualmente 26 aree, di diversa categoria (vedi schema) e copre circa il 18 % della superficie totale del territorio nazionale ecuadoriano. Le isole Galapagos fanno parte dello SNAP, pur essendo dotate di un regime autonomo speciale.
È importante sottolineare che esistono altre zone naturali che, sotto varia forma, sono giuridicamente protette, pur non essendo parte del Sistema (per esempio, esiste la categoria di "bosques protectores", aree boschive di particolare importanza per la gestione delle risorse idriche e del suolo, private o parte del Patrimonio Forestale dello Stato).
Considerando, quindi, tutte le varie forme di tutela, la percentuale di territorio ecuadoriano protetto raggiunge il 33%.
Si tratta quindi di uno straordinario patrimonio naturalistico.
Lo SNAP deve però affrontare alcuni gravissimi problemi.
Una parte importante dell'estensione protetta è affetta da attività pesantemente incompatibili con la conservazione:

• Attività petroliera e mineraria (presente soprattutto nella regione amazzonica).
  Il petrolio è una grande risorsa del paese, ma il suo sfruttamento crea enormi conflitti sociali con le popolazioni indigene e danni ecologici);
  
• Traffico illegale di legname pregiato (una delle cause principali della deforestazione, insieme alla ricerca di nuove terre per l'agricoltura);
  
• Caccia e traffico illegale di specie animali e vegetali;
  
• Invasione delle terre da parte di coloni illegali (spesso famiglie proveniente da altre regioni più povere), per l'agricoltura e l'allevamento;
  
• Pesca industriale e acquacultura intensiva.
  Inoltre, alcune province ecuadoriane non presentano nessun'area integrata nel sistema ed alcuni importanti ecosistemi sono poco rappresentati nello SNAP, come la costa e in particolare le zone di mangrovie.
  Non esistono corridoi ecologici che favoriscano la conservazione di specie migratrici: questo ruolo è solo parzialmente svolto dalle zone di "amortiguamento" intorno alle aree protette, destinate a tamponare l'effetto delle attività esterne sull'area.
  In generale, infine, molte di queste aree appaiono ancora gestite non in maniera coordinata come parte dello stesso sistema.
  Ulteriore difficoltà riguarda il personale dei Parchi, in genere numericamente scarso e spesso con insufficiente preparazione tecnica e scientifica. Salari molto bassi e mancanza di infrastrutture e strumentazioni rendono il problema più acuto.
  Ad esempio, l'organico del Parco Nazionale Machalilla (la cui superficie è pari a 55.095 ha in totale, composta da un'area terrestre ed una riserva marina) è formato da un direttore di area, un amministratore e dodici guardiaparco, incaricati non solo del pattugliamento, ma anche di altri servizi, come la vendita e il controllo dei biglietti di entrata al Parco, l'accoglienza al turista nel Centro Visite, ecc...
  Non sono previste figure di supporto alla gestione, come presidente e consiglio di amministrazione.
  Per ciò che riguarda la ricerca scientifica e conservazione, il Parco non ha strutture proprie e collabora, a volte con difficoltà, con associazioni ambientaliste locali e straniere.
  Come ovunque nel mondo, un problema di fondo è costituito dalla partecipazione delle popolazioni locali e dai conflitti di interessi tra i diversi attori (reso anche più complesso dalla varietà di culture presenti nei territori indigeni).
  Un tentativo interessante, attualmente in corso, nel Parco Machalilla (ma dovrebbe essere esteso a tutti i Parchi) è quello di creare un Comitato di Gestione, composto da attori locali quali municipi, Camera del turismo, guide naturalistiche, operatori economici diversi (ad esempio i pescatori della zona), organizzazioni non governative, ecc... Il ruolo del comitato, ancora da definire, dovrebbe essere consultivo.
  Il rischio, se la sua composizione non è equilibrata, è che esso rappresenti in modo eccessivo interessi particolaristici di alcuni settori, senza una visione strategica di lungo periodo di sviluppo sostenibile.
  L'iniziativa ha comunque indubbiamente il merito di tendere allo sviluppo di meccanismi di gestione partecipativa e di risoluzione dei conflitti.
  Una esperienza decisamente più complessa in corso da anni è invece quella della Riserva Marina del Parco delle Galapagos, dove esiste una "Giunta di Gestione", composta dai rappresentanti dei settori turistico, peschiero, conservazionistico-scientifico e dal parco, le cui decisioni, se raggiunte all'unanimità per consenso, sono vincolanti per l'amministrazione del parco.
  Uno dei più gravi problemi generali dello SNAP è, comunque, quello relativo alla scarsità di risorse economiche. Lo SNAP si autofinanzia con le entrate prodotte dalla vendita dei biglietti d'ingresso (in tutte le aree protette si paga infatti una tariffa d'entrata, differenziata tra ecuatoriani e stranieri: uno straniero paga tra i 10 e i 25$, eccezione fatta per le isole Galapagos, la cui tariffa è molto più elevata - attualmente 100$) e dal rilascio di permessi e patenti per attività consentite all'interno dell'area. Per gran parte delle zone protette, però, si tratta di somme non molto rilevanti, in alcuni casi nulle.
  Il Parco Nazionale Galapagos, a ragione del suo statuto autonomo, versa solo il 5% delle sue entrate.
  Ciò nonostante, questo resta il contributo di gran lunga più cospicuo al bilancio dello SNAP, circa il 25% (secondo i dati del Ministero dell'Ambiente per il 2000): è facile immaginare, quindi, quanto l'autonomia di questo Parco, stabilita nel 1998, abbia costituito un indebolimento del Sistema.
  Con questo meccanismo, lo SNAP riceve in totale annualmente circa 800.000 $, spesi quasi completamente in personale e spese correnti. Mancano, quindi, fondi destinabili agli investimenti.
  Per ovviare a questa carenza, il Ministero sta attualmente studiando l'istituzione di un fondo di fedecommisso, il Fondo per le Aree Protette, nell'ambito del Fondo Ambientale Nazionale (un'entità nazionale di diritto privato senza fine di lucro, cui obiettivo è il finanziamento di programmi di gestione ambientale di lungo periodo).
  Un elemento importante di appoggio al Sistema è costituito, negli ultimi anni, dalla cooperazione internazionale.
  Vari Parchi e Riserve hanno ricevuto appoggio a livello finanziario o tecnico da entità internazionali o attraverso la cooperazione bilaterale. Principali donatori sono stati l'Olanda, la Germania, gli Stati Uniti (USAID), Spagna, Unione Europea, Nazioni Unite (UNDP-PPD). Un importante programma nazionale per la protezione della biodiversità è stato finanziato dalla Banca Mondiale-GEF.
  

4. Il processo di decentramento e privatizzazione
Consapevole che solo con la partecipazione di tutti i settori sociali del paese si possa raggiungere una efficace gestione ambientale, il Ministero dell'Ambiente ha iniziato una riflessione sulla legge del 1997 su Decentramento e Partecipazione sociale.
Si tratta di una legge nazionale tesa a una riforma generale del sistema statale. Promuove il decentramento, definito come "il trasferimento definitivo di funzioni, attribuzioni, responsabilità e risorse, specialmente finanziarie, materiali e tecnologiche di origine nazionale o straniere" dalle entità esecutive centrali ai governi locali. Nell'ambito della partecipazione sociale si prevedono meccanismi di "terziarizzazione" e di concessioni a privati di servizi pubblici (la legge però si esprime a quest'ultimo riguardo in modo generico e senza definire un dettagliato quadro normativo). In questo contesto, la gestione di un area protetta potrebbe, quindi, essere affidata a entità locali che ne facciano richiesta.
Il decentramento può presentare, in generale, alcuni vantaggi. Presenta, però, anche molti gravi rischi, in particolare quello di una frammentazione dello SNAP a scapito del principio di integrità che ne è il fondamento.
Non va dimenticato, infatti, che l'esistenza del Sistema garantisce la copertura economica anche delle aree protette che sono meno capaci di generare autonomamente entrate secondo il sistema precedentemente descritto, ma che restano fondamentali a livello scientifico e di conservazione. Per altro, la capacità gestionale, tecnico-scientifica e amministrativa dei municipi è in moltissimi casi ben lontana dall'essere ottimale per la corretta gestione di un area naturale. Inoltre, interessi speculativi privati potrebbero influenzare pesantemente un ente locale e sottoporlo a forti pressioni di difficile soluzione.
Quanto alla "terziarizzazione", un quadro legale chiaro e un controllo del rispetto delle norme ambientali e conservazionistiche sono premesse imprenscindibili, senza le quali ogni operazione di privatizzazione dei servizi legati alle aree protette diventa estremamente rischiosa.
Questi problemi sono molto evidenti specialmente nei parchi con alto afflusso turistico, come ad esempio il Parco Nazionale Machalilla (che, essendo da giugno a settembre sito di riproduzione delle balene megaptera novaeangliae, raggiunge importantissimi livelli di visitatori nazionali e stranieri).
Le entrate di questo parco contribuiscono in maniera rivelante al bilancio complessivo dello SNAP.
L'importanza scientifica e culturale dell'area richiede una gestione tecnica di alto livello (che manca ancora oggi).
I forti interessi e le proposte operative del settore turistico appaiono spesso in grande contrasto con la conservazione sul lungo periodo delle risorse dell'area.
I municipi presenti nell'area, che pur guardano con interesse l'idea del decentramento, sono senza dubbio troppo deboli per affrontare una sfida di così ampia importanza.
Allo stesso tempo, però, è indubbio che sarebbe necessaria una maggiore attenzione governativa per migliorare la pesante mancanza di servizi, anche basici, e di infrastrutture di tutta l'area. Occorre infatti rispondere alla giusta perplessità degli abitanti rispetto alla mancanza di reinvestimento a livello locale delle risorse maturate dal parco.
Una esperienza interessante, ma ancora tutta da valutare, è quella del parco del Cajas, gestito da un anno dal Municipio di Cuenca: il convegno tra Municipio e Ministero dell'Ambiente non prevede il decentramento definitivo, bensì la delega temporanea per dieci anni.
L'accordo può essere interrotto dal Ministero se il Municipio non compie gli obblighi previsti dal convegno; inoltre il parco resta parte dello SNAP, però versa al Sistema solo una percentuale ridotta delle sue entrate (20%).
Il parco, pur essendo paesaggisticamente interessante, non riceve un alto flusso turistico; la sua importanza è legata al fatto che dal Cajas dipende buona parte dell'approvvigionamento idrico della provincia.
Per questo, l'ente municipale che gestisce il parco, Etapa, è lo stesso ente responsabile dell'acquedotto e della gestione idrica (questa istituzione ha già altre esperienze di gestione di "bosques protectores").
Inoltre, Cuenca è la terza città dell'Ecuador, quindi dotata, almeno potenzialmente, di risorse e capacità. Si tratta, comunque, di una esperienza pilota che necessita ancora di molti miglioramenti.
Per il momento, la posizione espressa dall'attuale Ministro dell'Ambiente è contraria al decentramento delle aree protette e tende al mantenimento della gestione dello SNAP a livello ministeriale centrale.

5. Conclusioni: "Pensare globalmente per agire localmente"
Come già sottolineato, oggi più che mai la protezione dell'ambiente nei paesi in via di sviluppo necessita di una visione internazionale adeguata, che passi attraverso una economia mondiale più equa, una politica favorevole all'alleggerimento del debito estero ed una cooperazione allo sviluppo più efficace.
Le grandi istituzioni, come Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale, Nazioni Unite, Unione Europea, e singoli Stati possono influire molto con le loro politiche internazionali.
Per esempio, una iniziativa importante dello Stato Italiano, attualmente in corso, è la conversione della sua quota di debito estero ecuadoriano in progetti di sviluppo.
Ma la cooperazione internazionale allo sviluppo può essere un aiuto incisivo soprattutto se esiste un favorevole quadro politico interno.
Dal punto di vista nazionale, in Ecuador è sicuramente necessaria una maggiore stabilità governativa e istituzionale.
Soprattutto, occorre che il Governo scelga di considerare l'ambiente e la conservazione del suo patrimonio naturale come reale priorità politica sul lungo periodo, investendovi risorse economiche e umane e rafforzando in primo luogo il Ministero dell'Ambiente.
Inoltre, come abbiamo visto, lotta alla povertà e conservazione dell'ambiente sono strettamente legati: una politica sociale più giusta è quindi, anche da questo punto di vista, indispensabile.
A livello locale, tra le necessità più evidenti su cui intervenire si individuano le seguenti: formazione tecnica, scientifica e manageriale degli operatori delle aree protette; educazione ambientale e meccanismi di partecipazione delle comunità locali; gestione sostenibile del turismo e ricerca di altri tipi di attività generatrici di reddito legate ai parchi.
Come è noto, si tratta di problematiche in fondo simili in tutti i paesi, anche se ovviamente specifiche rispetto alle realtà locali. In questo senso, la cooperazione e lo scambio di idee e di esperienze tra parchi di diversi paesi può essere un ulteriore strumento di aiuto.
Solo operando contemporaneamente su questi tre livelli si potrà, in Ecuador come altrove, affrontare al meglio la grande sfida dello sviluppo sostenibile.
*Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli - CISP


La Direzione Biodiversità e Aree Protette del Ministero dell'Ambiente Ecuadoriano è interessata a forme di cooperazione e scambi con parchi italiani ed europei. Per prendere contatto rivolgersi al direttore:
Dott. Domingo Paredes, Dirección de Biodiversidad y Areas Protegidas, Ministerio del Ambiente, Ed. MAG, Av. Eloy Alfaro y Amazonas, Quito - Republica del Ecuador.
Tel.: (00.593.2.) 25 63 429-30;
Fax: 25 65 809-25 64 037;
Email: dparedes@ambiente.gov.ec

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