1. L’innovatività del più recente
piano nazionale di sviluppo della natura
In Olanda la natura è progettata dall’uomo quanto il suolo
urbanizzato. Infatti sin dall’elaborazione del primo Piano nazionale
per le politiche della natura (1989, previsto dal Natuur-beschermingswet,
1968 rivisto nel 1998) è stata oggetto di programmi e ingenti investimenti
per “svilupparla” attraverso la bonifica di nuove terre sotto
il livello del mare e la realizzazione di corridoi ecologici per valorizzare
la biodiversità e controllare la frammentazione paesistica.
Oggi questi obiettivi continuano ad essere perseguiti dal Ministero
dell’Agricoltura, della gestione della natura e della pesca (Ministerie
van Landbouw Natuurbeheer, en Vissery, MLNV) che ha recentemente proposto
un nuovo piano per il “rafforzamento” della natura (People
for Nature, Nature for People, 2000).
People for Nature, Nature for People è strumento strategico di
indirizzo e finanziamento delle politiche di sviluppo ecocompatibile delle
zone ad elevata naturalità e biodiversità; definisce infatti
un sistema intergrato di azioni per la protezione e valorizzazione del
paesaggio naturale e rurale; il completamento della rete ecologica nazionale;
il ripristino paesistico del sistema di canalizzazione delle acque come
corridoio ecologico, rete fruitiva e parte integrante delle aree umide
di eccezionale valore naturale e culturale.
Tre sono gli aspetti innovativi del nuovo piano che restituiscono
l’attuale concezione della natura: la sua conservazione è aspetto
chiave della strategia nazionale di sviluppo sostenibile (V Nota, 2001;
Nazionale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling, 2002), è fattore
di traino dello sviluppo economico e sociale locale ed è “guida” alla
pianificazione.
Lo sviluppo della natura è infatti al centro delle politiche di
tutela e pianificazione fisica del territorio nazionale contestualmente
rivolte, dagli anni ’90, a dare attuazione alle strategie della
sostenibilità. A dimostrarlo:
- la sensibile crescita dei parchi naturali istituiti dagli anni ’90
(vedi figura 1. e tabella 2.) quale conseguenza del successo delle politiche
nazionali di protezione e dell’accordo di istituzioni e società per
la loro realizzazione attraverso la sottrazione di grandi spazi all’antropizzazione;
- la realizzazione di 695.000 ha delle reti ecologiche previste
dal primo piano di sviluppo della natura (1989) (vedi tabella 1);
- la centralità del progetto di ampliamento delle nuove reti ecologico-paesistiche
(227.000 ha per cui sono già stati stanziati 431 milioni di Euro
nel 2003; Biodiversity of the Netherlands, 2003), nelle politiche
di pianificazione fisica a tutti i livelli di governo del territorio.
L’insieme
delle zone di elevata qualità naturale e paesistica
tutelate e ri-progettate costituiscono inoltre un importante
fattore di competitività dell’economia locale nel contesto
nazionale ed internazionale. La realizzazione di nuove aree protette e
reti ecologico-paesistiche
per la fruizione offre infatti opportunità di diversificazione
economica ai territori rurali nel settore turistico-ricettivo
e di attrazione di popolazione e attività dalle città. Le
zone contigue alle aree naturali di maggior qualità ecologica e/o
inserite nel sistema delle reti ecologico-paesistiche mostrano oggi valori
immobiliari del 10-15% superiori rispetto al resto del territorio
(Raccomandazioni
di Politica economica nazionale, 2000).
La centralità degli obiettivi nazionali di valorizzazione della
natura e della biodiversità ha infine profondamente innovato i
contenuti della pianificazione fisica (nazionale, provinciale e locale);
l’uso e lo sviluppo della struttura ecologica e paesistica nelle
politiche di pianificazione fisica è oggetto di negoziazione con
la popolazione e gli attori economici dalla fase di costruzione
delle decisioni alla loro attuazione.
In questo processo, coordinato oggi dalle Province, si definiscono,
sull’esempio dei più recenti piani provinciali di Noord-Holland
(Noord Holland Zuid Streekplan, 2002) e Overijssel (Streekplan 2000 plus,
2000), contratti tra le istituzioni e gli attori economici e sociali chiamati
a realizzare direttamente, a co-finanziare e “mantenere” gli
interventi di valorizzazione della natura, in cambio di nuovi
servizi, infrastrutture e ampliamenti di insediamenti produttivi e residenziali.
People for Nature, in stretto coordinamento con il quinto rapporto
nazionale di pianificazione fisica (VROM, V Nota, 2001) e con
il programma nazionale di valorizzazione della biodiversità (Biodiversity of
the Netherlands, 2003), sta quindi stimolando l’attivazione di azioni
plurisettoriali (società, economia ed ambiente), integrate ai diversi
livelli amministrativi ed aperte alla partecipazione dei privati (associazioni,
gruppi di interesse, ecc.) e del settore economico per lo sviluppo e l’uso
sostenibile della natura e della diversità biologica.
Il nuovo piano ha contribuito direttamente ad innovare l’approccio
della politica di protezione della natura che, intrecciandosi strettamente
con la pianificazione fisica, è oggi rivolta a “promuovere
la vivibilità (liveability) e la sostenibilità sociale attraverso
la conservazione, il ripristino, lo sviluppo e l’uso compatibile
di natura e paesaggio (utilisation)” (People for Nature, Nature
for People, 2000, pag. 3).
2. Lo sviluppo sostenibile della natura. Dalle reti verdi alle
reti blu
La natura è oggi in Olanda un mezzo per valorizzare la qualità di
vita della collettività; non ha quindi solo valore ecologico ed
estetico, ma è funzionale allo sviluppo economico e sociale perché è mezzo
per attrarre popolazione ed investimenti nelle “zone più arretrate”. È quindi
la collettività che deve occuparsi della sua conservazione attraverso
la cooperazione con gli enti locali, gli operatori economici
e la popolazione.
Dal riconoscimento del valore economico e sociale degli spazi
naturali deriva la necessità di superare la visione del vecchio
Piano nazionale per le politiche della natura (1989) che riconduceva lo
sviluppo della natura alla creazione della rete ecologica nazionale per
la valorizzazione della biodiversità complessiva degli habitat.
Infatti la nuova concezione dello sviluppo della natura si fonda sul ruolo
polivalente della rete che, oltre ad essere un sistema di habitat interconnessi
per valorizzarne la biodiversità (SIC, ZPS) o un sistema interrelato
di parchi nazionali naturali, è un sistema di reti paesistico-fruitive
che interconnettono i paesaggi protetti (i Belvedere Sites) e
il sistema dei beni storico-culturali (gli Unesco World Heritage Sites).
Quest’ultimo aspetto è altamente innovativo perché coinvolge
le politiche nazionali, provinciali e locali di pianificazione fisica
nell’attuazione di strategie di sostenibilità più complesse
che integrano misure di protezione della biodiversità, dell’identità dei
paesaggi e di valorizzazione dell’economia e della società locale.
A questi fini individua due tipologie di reti: i corridors tradizionali
destinati prevalentemente all’interconnessione dei flussi migratori
di animali (reti verdi) e quelli realizzati lungo canali, fiumi
e laghi salati con funzione polivalente (reti blu).
Le reti blu sono concepite per valorizzare in modo integrato
le potenzialità ecologiche e le nuove possibilità fruitive
e ricreative di contesti urbani e rurali; sono infatti progettate:
- a scala transfrontaliera per consentire la migrazione di animali
ed uccelli selvatici tra Oostvaardersplassen e Veluwe National
Park fino al Reno;
- tra Biesbosch e Lauwersmeer per consentire alla popolazione
del Randstad di uscire dalla conurbazione e visitare a piedi,
in bicicletta e a cavallo il sistema interconnesso dei monumenti
- come la Water Defence
Line di Amsterdam - e dei paesaggi protetti (i Belvedere Sites)
(vedi tabella 3.).
Particolare attenzione nel progetto di sviluppo della natura è riservata
alla protezione e all’interconnessione paesistico-fruitiva dei paesaggi
rurali storici e dei nuovi polder attraverso la costruzione di nuovi 400.000
ha di reti verdi e blu finalizzate a supportare la diversificazione dell’agricoltura
(sviluppo di attività di servizio, educazione ambientale, accoglienza,
ecc.). Infine nelle aree intensamente antropizzate, alla costruzione di
reti paesistico-ecologiche si accompagna, in accordo con la Grohen Nota
(documento nazionale di sviluppo degli spazi verdi, 1997), l’attuazione
di un programma di valorizzazione degli spazi a verde pubblico. L’obiettivo è di
promuovere, attraverso lo sviluppo di nuove aree verdi e corridoi ecologici
nel ed attorno il Randstad, la rigenerazione dell’ambiente urbano
ed il miglioramento della qualità di vita della collettività,
condizioni necessarie per lo sviluppo urbano sostenibile (vedi
tabella 4).
In questo quadro centrale è l’espansione delle foreste di
10.000 ha nel 2020 (per un totale di 400.000 ha) attorno alle città del
Randstad e di piccola e media dimensione. Le foreste esistenti e di nuova
realizzazione, strettamente connesse con la struttura ecologica nazionale,
offrono agli enti provinciali e locali la possibilità di rispondere
con progetti specifici e finanziamenti all’ingente domanda sociale
di qualità ambientale.
L’insieme complessivo delle reti ecologico-paesistiche esistenti
e progettate dovrà entro il 2020 coprire approssimativamente 960.000
ha del territorio nazionale.
People for Nature definisce a questo proposito le principali
fasi per il completamento del progetto di sviluppo e di gestione
della natura:
- entro il 2005 dovranno essere progettate in tutti i piani provinciali
e locali;
- entro il 2018 dovranno essere sperimentati a scala nazionale
programmi di gestione ecologica, economica e sociale sostenibile
delle reti, sottoposti a periodica valutazione dei risultati;
- entro il 2020 il piano dovrà essere valutato per verificare la
funzionalità ecologica e paesistica delle reti nell’ottica
della valorizzazione della biodiversità e dello sviluppo del turismo
sostenibile e dovrà stabilire misure per la sua futura gestione.
3. Le chiavi del successo della politica olandese per lo sviluppo
della natura
L’esperienza olandese rappresenta per le altre nazioni europee un
interessante modello di sviluppo e gestione sostenibile della natura e
della diversità biologica per l’integrazione tra azioni di
conservazione, valorizzazione, trasformazione ed uso sostenibile
del paesaggio naturale. Le ragioni del successo della politica olandese
si rintracciano:
- nell’integrazione nelle politiche per il territorio attraverso
la pianificazione fisica,
- nella cooperazione interistituzionale e partecipazione di attori
pubblici e privati al finanziamento, alla gestione e alla realizzazione
degli interventi,
- nell’interrelazione tra tutela e sviluppo economico locale.
L’attuazione delle azioni di sviluppo della natura - in accordo
con la tradizione nazionale secondo cui nessuna politica di tutela può essere
attuata senza integrazione nella pianificazione spaziale - è demandata
agli strumenti di organizzazione fisica del territorio di livello nazionale,
provinciale e locale (De Roo, Bartelds, 1996, pag. 88) che definiscono,
negoziandoli con la popolazione locale e gli attori economici, l’entità e
le caratteristiche degli interventi, le fasi ed i finanziamenti
per la loro realizzazione.
È
però importante sottolineare che in questo settore la partecipazione
degli attori economici è troppo spesso relegata alla fase attuativa
perché è più difficile ottenere in fase di definizione
delle politiche di protezione il loro consenso. Infatti agli attori economici
privati vengono richiesti ingenti investimenti, per lo più incompatibili
con piani di rientro di così lungo termine.
Si coglie quindi nelle più recenti sperimentazioni dei piani provinciali
di Noord-Holland (2002) e di Overijssel (2000) la definizione di un innovativo
modello di negoziazione delle azioni di valorizzazione della natura quale
occasione di contrattazione e compensazione delle politiche per lo sviluppo
dell’economia, dei servizi sociali e della qualità del territorio.
A questo modello si stanno riferendo oggi gli attori provinciali e locali
che stanno aggiornando i loro piani per incorporare gli indirizzi di People
for Nature e della V Nota. Ogni livello di gestione del territorio è quindi
coinvolto direttamente nella realizzazione delle politiche per
la natura:
- il piano nazionale (V Nota) definisce strategie, programmi
e finanziamenti per la sua tutela e valorizzazione;
- il piano provinciale (Streekplan) associa alle strategie e
ai finanziamenti l’individuazione territoriale delle aree di protezione
e del sistema delle reti ecologiche e paesistico-fruitive;
- il piano locale (Bestemmingsplan) definisce criteri, procedure
ed il progetto delle reti da realizzarsi con finanziamenti nazionali,
provinciali da integrarsi con quelli degli enti, delle associazioni
locali e del settore privato.
La suddivisione di responsabilità tra gli attori istituzionali
e sociali per la definizione del progetto, il finanziamento e la realizzazione
delle politiche di sviluppo della natura e delle reti ecologico-paesistiche
ha consentito la realizzazione della struttura ecologica nazionale progettata
nel 1989 per il 75% (V Nota, VROM, 2001); questo dato consente di cogliere
la dimensione del successo e dell’impegno istituzionale e sociale
nella valorizzazione della biodiversità nazionale. Maggiori criticità si
riscontrano nella gestione e nella manutenzione delle aree naturali sensibili,
ad elevato potenziale ecologico e delle reti. A questo proposito oggi
si sperimentano programmi di cooperazione “multiattore” che,
in accordo con la tradizione negoziale delle politiche, stabiliscono un “patto
sociale” tra attori pubblici (Governo, Province, Municipalità,
Water boards) ed economici (grandi industrie estrattive, aziende agricole,
imprenditori edili, associazione private di tutela) per contribuire alla
loro protezione, gestione e valorizzazione. Nonostante sia stato definito
un programma di cooperazione che attribuisce precise responsabilità per
la gestione ad ogni soggetto (vedi tabella 5.) e promuove la partecipazione
degli attori pubblici nella disseminazione delle informazioni e dei risultati, è ancora
difficile coinvolgere direttamente nella gestione e nel finanziamento
i site manager (soprattutto i piccoli agricoltori) che non colgono appieno
le potenzialità della qualità di natura e paesaggi per la
loro diversificazione economica. Nelle politiche per la natura, le azioni
di valorizzazione ecologico-paesistica e di sviluppo economico sono quindi
sempre più strettamente interrelati.
La qualità è fattore di attrattività delle “business
locations” (People for nature, 2000, capitolo 1.1. pag. 3) ed è,
a sua volta, condizione necessaria per promuovere la qualità di
vita e dei servizi locali.
L’attrattività dei contesti naturali ed del loro intorno è oggi
fattore cruciale per attrarre popolazione e investitori.
La natura è un business non solo per gli operatori del mercato
immobiliare, ma per le aziende di produzione di ogni settore (grandi aziende
agricole, turistiche, estrattive, manifatturiere, ecc.) che “vendono” la
qualità del contesto naturale e ambientale di produzione come presupposto
essenziale della qualità del prodotto (attraverso sistemi di certificazione
e conoscenza del luogo e delle tecniche di produzione e di smaltimento).
Le politiche per gli spazi naturali sono, dall’approvazione del
nuovo piano, parte integrante delle strategie nazionali della sostenibilità attuate
attraverso la pianificazione fisica, responsabile della conservazione
e valorizzazione a lungo termine di ambiente e paesaggio e dello sviluppo
della qualità di vita sociale nei contesti urbani e di diversificazione
economica nei contesti rurali.
di Angioletta Voghera
Dottoranda in Pianificazione Territoriale e Sviluppo locale, Dipartimento
Interateneo Territorio, Politecnico di Torino. |
