MISURAZIONE E COMUNICAZIONE

degli indicatori di qualità ed efficienza per le aree protette della Provincia di Modena

Introduzione
Qualità, efficienza ed efficacia del servizio offerto, sono concetti che stanno entrando a fare parte con sempre maggiore convinzione degli obiettivi del settore pubblico.
Un aspetto di grande difficoltà, tuttavia, è comprendere come rapportare tali concetti ad una realtà complessa come l'ente di gestione di un'area protetta, per il quale la molteplicità di attribuzioni, unita ad un'endemica carenza di risorse rappresenta un elemento di grande difficoltà. Proprio questo è stato l'oggetto della ricerca svolta dalla società eco&eco per il sistema delle aree protetta della Provincia di Modena.
L'obiettivo della ricerca è stato di creare una base conoscitiva omogenea sul sistema delle aree protette della Provincia di Modena (due parchi regionali e tre riserve), definendo un insieme di indicatori in grado di comunicare in maniera sintetica lo stato dell'ambiente su cui si interviene e di orientare le scelte degli enti di gestione in rapporto ad essa. Questo con il duplice vantaggio di fornire le informazioni necessarie alla valutazione dell'efficienza e dell'efficacia degli enti di gestione e di impostare un dialogo più sereno con i residenti ed i portatori d'interesse locali in merito agli obiettivi, all'azione istituzionale ed ai risultati dei Parchi e delle riserve. Un Ente parco deve infatti conoscere il proprio territorio e raccogliere in maniera sistematica le informazioni, poiché, attraverso di esse, non solo può rispondere con efficacia alle richieste provenienti da cittadini, fruitori ed altri enti territoriali, ma è anche capace di descrivere con maggiore precisione la propria attività, di sostanziare i risultati raggiunti e, di conseguenza, di legittimarsi meglio. Obiettivo trasversale è stato inoltre il rafforzamento dell'abitudine dei membri del sistema dei parchi modenese ad operare in un'ottica di integrazione, con definizione partecipata e concordata di obiettivi, politiche e strumenti; un aspetto, quest'ultimo, considerato di grande rilevanza dalla stessa Regione Emilia-Romagna.
Gli indicatori selezionati dovevano, quindi, potere essere rilevati in tutte le aree protette in modo uniforme, così da permettere la predisposizione di uno schema comune di raccolta-gestione dati per tutti i membri del sistema. La ricerca si è concentrata, in primis, sulla definizione di una serie di indicatori descrittivi del contesto di riferimento, tali cioè da fornire un quadro d'insieme della realtà del sistema delle aree protette provinciali; l'aggiornamento degli indicatori e la comparazione ad intervalli temporali stabiliti, consentirà di verificare le variazioni intervenute nel sistema. Attraverso la collaborazione e l'azione concertata dei consulenti e dei referenti tecnici delle aree protette e dell'Assessorato provinciale all'Ambiente si è, quindi, giunti alla costruzione di 31 indicatori. Successivamente, per la definizione degli indicatori di performance degli enti, è stato necessario fissare una serie di obiettivi ai quali poter commisurare le attività svolte per definirne l'efficacia (distance to target). Normalmente, questo compito è svolto dai vertici politici di un'organizzazione; tuttavia i partecipanti al progetto, tutti funzionari tecnici di alto livello, hanno deciso di individuare, in via sperimentale e senza pretese di completezza, una rosa di obiettivi tra i quali ne hanno selezionato 23, validi per tutto il sistema dei parchi.
Il prodotto finale del progetto, è stata la predisposizione di uno strumento informatico per la gestione, l'aggiornamento e la restituzione dei dati che fungesse da strumento di verifica interna dell'azione dei cinque enti di gestione. Lo strumento è stato studiato affinché fosse sufficientemente flessibile da poter essere aggiornato con cadenze regolari e di semplice utilizzo, anche per chi - i funzionari delle aree protette - non sempre ha dimestichezza con questo tipo di strumenti.
La costruzione dei 31 indicatori descrittivi e 23 prestazionali intende essere solo un primo passo sulla strada della realizzazione di un vero e proprio sistema di monitoraggio e controllo dell'attività. Affinché un simile sistema entri a regime, occorre quindi una maggiore disponibilità e robustezza di dati; una volta raggiunto questo obiettivo, sarà possibile definire indicatori sempre più precisi ed eleganti sotto il profilo formale. Ma questo significa un forte impegno al miglioramento ed alla sistematizzazione della fase di raccolta dati.
L'iniziativa ha avuto il merito si spostare l'attenzione dall'attività strettamente amministrativa degli Enti parco a quella di ricerca, tutela, sensibilizzazione ambientale che qualifica e giustifica un'area protetta e l'operato del suo Ente di gestione.
Il progetto ha inoltre rappresentato un'occasione formativa per i partecipanti ed ha fornito loro un supporto metodologico all'organizzazione di un percorso di monitoraggio delle prestazioni, che presto diventerà lo standard minimo richiesto alle Pubbliche Amministrazioni, come forma di garanzia richiesta dagli enti di livello gerarchico superiore in un contesto di progressivo decentramento di funzioni.

Il sistema delle aree protette modenesi
Il primo impulso alla creazione di un sistema di aree protette nel territorio della provincia di Modena risale alla prima metà anni '80, prima ancora della promulgazione della legge regionale sui parchi.
La prima è stata la Riserva delle Salse di Nirano, istituita dal comune di Fiorano Modenese fin dal 1982, seguita pochi anni dopo dal parco regionale dell'Alto Appennino Modenese e da quello dei Sassi di Roccamalatina, nella fascia di media montagna provinciale. Il sistema è completato a metà degli anni ‘90 con l'istituzione delle due nuove riserve di Sassoguidano, nel comune di Pavullo nel Frignano (1995), e delle Casse di Espansione del Secchia (1996), nella pianura al confine con la provincia di Reggio Emilia. A partire da metà anni ‘90, le aree protette hanno sviluppato capacità autonome di gestione, per arrivare al consolidamento definitivo tra il 1997 ed il 1998.
La diversità di status e di dimensione delle aree protette del sistema si riflette sulla dotazione organica degli enti di gestione preposti. La struttura più ampia è quella del Parco dell'Alto Appennino Modenese, con sei addetti assunti a tempo indeterminato - dei sette previsti dalla pianta organica - ed altri otto collaboratori, alcuni dei quali (due guardaparco ed un operaio) su base stagionale. Il Parco dei Sassi di Roccamalatina ha due assunti a tempo indeterminato dei cinque previsti in pianta organica e tre collaboratori. La Riserva delle Casse di Espansione del Secchia può vantare due assunti a tempo indeterminato ed altri due collaboratori ad incarico, mentre le due Riserve prive di un ente di gestione autonomo, le Salse di Nirano e Sassoguidano, hanno un referente incaricato dai Comuni di riferimento.
Tutte le aree protette della provincia di Modena sono dotate di un proprio documento di pianificazione: il Parco dei Sassi di Roccamalatina, a 10 anni dalla realizzazione del primo Piano Territoriale, ne ha avviato la revisione, mentre la Riserva delle Casse di Espansione del Secchia ha deciso di dotarsi di un vero e proprio Piano territoriale, redatto secondo i criteri richiesti ai parchi regionali, e non di un Programma di gestione. Quest'ultimo è stato approvato per le Salse di Nirano nel 2002 e per Sassoguidano nel 2003. Il Parco dell'Alto Appennino Modenese ha anche appaltato la realizzazione del Programma di sviluppo socio-economico; nonostante il documento conclusivo sia stato consegnato all'ente nel corso del 2001, esso non è mai stato adottato né tanto meno presentato alla Regione per l'approvazione. Il Parco dei Sassi di Roccamalatina ha invece deciso di fare a meno di questo secondo strumento, considerato ridondante per un'area di appena 1.000 ettari.

La ricerca
Indicatori descrittivi
La selezione degli indicatori descrittivi è avvenuta a partire da una prima individuazione effettuata in una precedente ricerca (“Ricerca intervento per la definizione degli strumenti di valutazione della qualità ambientale nella gestione delle aree protette della Provincia di Modena”), con individuazione delle relative competenze ed esigenze di formazione professionale degli enti parco e dell'Assessorato provinciale all'Ambiente.
Con la nuova ricerca, finanziata dall'Assessorato provinciale alla Formazione (FSE – Obiettivo 3) ed appoggiata dall'Assessorato provinciale all'Ambiente, ”) si è proceduto attraverso diversi incontri, discussioni, e scambi di informazioni con i referenti delle aree protette alla definizione di una serie di indicatori e dello strumento informatico necessario ad aggiornarli in tempo reale.
La scelta finale del set di indicatori è stata fortemente influenzata dall'effettiva reperibilità e maneggiabilità dei dati necessari alla costruzione degli indicatori. Poiché lo scopo dell'intero lavoro è fornire agli Enti di gestione interessati uno strumento per verificare la qualità e l'efficacia della loro azione istituzionale, la selezione degli indicatori è stata improntata all'equilibrio tra le diverse funzioni in cui è impegnata un'area protetta: tutela e gestione del territorio; formazione, sensibilizzazione ed educazione ambientale; promozione dello sviluppo socio-economico. Questa scelta differenzia la ricerca rispetto ad altre iniziative di definizione degli indicatori descrittivi in campo ambientale, che si concentrano esclusivamente sugli aspetti legati alla conservazione della natura, trascurando ulteriori importanti attribuzioni di un'area protetta. È stato inoltre deciso di considerare trasversale, e non una funzione a se stante, l'assolvimento dell'attività puramente amministrativa dell'ente, in quanto condizione preliminare, in alcuni casi già monitorata nei documenti di programmazione canonici degli enti, quali i PEG.
Questo processo ha avuto come risultato la definizione partecipata e condivisa tra consulenti e vertici tecnici delle aree protette e dell'Assessorato provinciale all'Ambiente, di un insieme di 31 indicatori descrittivi.
Come era facile prevedere, il reperimento dei dati ha rappresentato una delle maggiori difficoltà dell'intero processo dovuta alla mancata attivazione di un'azione sistematica di raccolta da parte degli Enti di gestione e dell'Assessorato, che ha fatto sì che la disponibilità dei dati utili a costruire gli indicatori risultasse, di fatto, estemporanea. La necessità di perseguire l'uniformità tra tutte le aree protette ha, così, guidato in molti casi la decisione di convergere su alcuni indicatori piuttosto che su altri, anche se, in alcuni casi, sarebbe stato possibile individuare degli indicatori formalmente più corretti.
La volontà di pervenire ad una serie di indicatori uniformi per cinque aree protette che presentano molti elementi di difformità, ha messo in luce la necessità di definire un denominatore comune all'intero sistema a cui rapportare il dato specifico rilevato; tale denominatore è stato individuato in molti casi nella superficie dell'area protetta, valore a cui sono correlati entità fondamentali quali i finanziamenti, la pianta organica ed il personale.

Indicatori prestazionali
Il passo successivo del progetto, sulla base di quanto richiesto anche dagli stessi referenti delle a-ree protette che partecipano all'iniziativa, ha riguardato la definizione di un insieme di indicatori attraverso cui valutare la performance del parco.
Questa operazione, non può prescindere dalla determinazione di una serie di obiettivi per gli enti, così da definire poi l'indicatore come misuratore della distanza dall'obiettivo stesso. La definizione degli obiettivi per un'organizzazione è un'operazione delicata, che può avvenire in autonomia, come risultato del confronto con gli stakeholder (siano essi consumatori, utenti o cittadini amministrati), o essere il risultato di una discussione con gli altri membri del sistema di appartenenza.
La sempre maggiore tendenza delle aree protette modenesi ad agire in forma di sistema, ha indi-rizzato la decisione di procedere alla selezione degli obiettivi da cui partire per costruire gli indicatori prestazionali attraverso una discussione comune.
La definizione di un preciso insieme di obiettivi è stato per lungo tempo eluso dalle aree protette, a causa della molteplicità di attribuzioni assegnate ad esse e dell'insufficienza di risorse palesata dagli enti di gestione; ciò è avvenuto non solo nel sistema provinciale modenese, ma anche in realtà più strutturate quali quelle dei Parchi nazionali.
In Emilia-Romagna, l'introduzione della pianificazione della spesa per centri di costo e l'obbligatorietà del PEG ha fatto sì che sempre più aree protette fissassero gli obiettivi specifici ed operativi della propria attività, anche se in molti casi di puro carattere amministrativo (numero di delibere, numero di autorizzazioni rilasciate, e così via).
È pleonastico ricordare che la fissazione di strategie ed obiettivi di un ente pubblico territoriale spetta agli organi politici dell'ente stesso, costituiti dai rappresentanti della popolazione ammini-strata. I partecipanti a questa iniziativa, tuttavia, sono stati i direttori ed i referenti tecnici delle aree protette e dell'Assessorato all'Ambiente. Ciò ha significato che la definizione degli obiettivi operata per arrivare alla selezione degli indicatori prestazionali ha avuto carattere di esercizio, sebbene la conoscenza dei problemi e delle esigenze del sistema da parte dei partecipanti all'iniziativa fanno sì che l'insieme di indicatori individuati rappresenti un importante patrimonio, recuperabile in futuro. Il risultato di questa fase, pertanto, è stato una proposta di indicatori prestazionali calcolati come “distance to target”, che permettono, almeno in linea teorica, di monitorare quanto l'ente sia efficace nel raggiungimento degli obiettivi che esso stesso si è prefissato. I 23 indicatori selezionati in questo modo, anch'essi suddivisi in tre aree funzionali come avve-nuto per gli indicatori descrittivi, sono riportati nella tabella che segue.

Foglio di calcolo
Uno dei prodotti più significativi della ricerca è stato, infine, il foglio di calcolo per la restituzione dei dati, programmato ad hoc, in modo da essere facilmente aggiornabile e consultabile. Il pro-gramma, infatti, attraverso una specifica interfaccia, semplice ed accattivante, rende possibile mo-nitorare i risultati, gli andamenti, e gli scostamenti degli indicatori per ogni singola area protetta, e per il sistema nel suo complesso e tarare la successiva programmazione in funzione di questi.
Attraverso il foglio può essere consentita la consultazione dei dati a soggetti esterni, stakeholder istituzionali o semplici cittadini, a seconda della volontà degli enti di gestione. Il programma è organizzato in modo tale da permettere al responsabile di ogni area di inserire i dati necessari alla costruzione degli indicatori selezionati. Il sistema registra il dato e calcola l'indicatore restituendolo in forma numerica. Anno dopo anno, con l'inserimento dei nuovi dati, il sistema crea una nuova colonna e ricalcola gli indicatori, permettendo così di confrontarne i risultati raggiunti nel tempo.
Ogni indicatore utilizzato dal programma, sia descrittivo, sia prestazionale, è dotato di una scheda sintetica costruita sul modello delle schede indicatori del Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINAnet). Per ognuno di essi è riportato il titolo e l'ambito di riferimento, una breve descrizione, la sua finalità specifica, il metodo di misura/elaborazione e la forma della sua rappresen-tazione/restituzione. Infine sono presentati i suoi limiti, le fonti ed il periodo di riferimento dei dati ed alcuni riferimenti normativi o bibliografici. Tutti gli indicatori ambientali sono inoltre classificati secondo il modello Determinanti-Pressioni-Stato-Impatto-Risposta (DPSIR), adottato anche dai do-cumenti ufficiali dell'Unione Europea.
I vantaggi di questo strumento sono, quindi, essenzialmente due: la dinamicità, ossia la possibilità di monitorare i cambiamenti intercorsi tra un anno e l'altro nelle performance del parco, e la semplicità di gestione ed utilizzo, dovuta al fatto che tutto il sistema si basa su un comune foglio e-xcel.

Per qualsiasi informazione in merito alla ricerca, rivolgersi a:
Roberto Ori, Provincia di Modena,
Assessorato all'Ambiente, ori.r@provincia.modena.it
eco&eco Bologna, info@eco-eco.it

di Francesco Silvestri e Patrizia Melis

Schermata d'inserimento e modifica dei dati per il calcolo/aggiornamento degli indicatori descrittivi di un'area protetta

Esempio di scheda descrittiva degli indicatori

Indicatori descrittivi selezionati per il sistema delle aree protette della Provincia di Modena

Indicatori descrittivi selezionati per il sistema delle aree protette della Provincia di Modena

• Indice Federparchi
• www.parks.it