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La dimensione dinamica del paesaggio rurale diventa elemento cardine intorno a cui sviluppare progetti e programmi d'azione. Lo dimostrano le esperienze di Olanda, Francia e Inghilterra, con caratteri e modalità diverse, ma tutte con un punto in comune: essere all'avanguardia nella gestione, conservazione e sviluppo del territorio. Una diretta conseguenza della feconda interazione tra indirizzi comunitari e cultura politico-programmatica nazionale.
1. Sviluppo sostenibile dei paesaggi rurali
Progettare la trasformazione sostenibile dei paesaggi, in particolare in ambito rurale, significa saper accompagnare l'evoluzione estetico-percettiva, ambientale, economica e sociale dei paesaggi, ricostruendo l'interazione tra processi di trasformazione del territorio ed esigenze degli attori sociali. Il progetto deve, riconoscendo l'identità e le diversità locali e regionali, promuovere un adeguato sviluppo socio-economico dei territori interessati; a richiederlo è la Convenzione Europea del Paesaggio (2000) che identifica il paesaggio come aspetto essenziale del quadro di vita e dell'identità delle popolazioni, risorsa economica e componente fondamentale dello sviluppo sostenibile; la Convenzione, incorporando la dimensione dinamica del paesaggio, promuove azioni di valorizzazione che, riconoscendo il processo della continua trasformazione degli ambienti rurali (esito dell'interazione di processi naturali, storici, culturali e socio-economici), ridefiniscano la tutela paesistica come progetto e programma di azione. Il progetto di valorizzazione dei paesaggi rurali deve quindi, in accordo con i più recenti documenti di programmazione delle politiche comunitari (EC, The Cork Declaration, 1996; riforma della PAC del 1999, Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo), contribuire a promuovere la gestione multifunzionale e multisettoriale dell'agricoltura, contestualmente rivolta alla conservazione dell'ambiente e della biodiversità, al recupero del patrimonio storico-culturale e allo sviluppo del sistema fruitivo e turistico-ricettivo. Multifunzionalità e multisettorialità sono condizione per la sopravvivenza dell'agricoltura nella sua funzione economica ed in quella sociale di tutela dell'identità culturale dei territori locali, e si costruiscono attraverso uno sviluppo rurale fondato sulla tutela e valorizzazione delle risorse e delle tradizioni del territorio. In questo contesto di grande interesse sono le recenti sperimentazioni di politiche di tutela dei paesaggi per lo sviluppo rurale in Olanda, Inghilterra e Francia che, intrecciando stimoli europei con la propria tradizione culturale, disegnano il futuro sostenibile del mondo rurale.
2. Esperienze di valorizzazione
Olanda Nei Paesi Bassi la politica di sviluppo rurale si muove fin dalle origini in due direzioni strettamente interrelate (Hidding, 1993, pag. 260): la tutela e valorizzazione del patrimonio naturale e storico-culturale e lo sviluppo economico locale. A promuoverla è, dall'inizio del Novecento, il Ministero dell'Agricoltura, responsabile dell'organizzazione e della gestione del territorio non urbano (naturale ed agricolo), che ha elaborato un quadro di riferimento normativo e specifici programmi d'azione caratterizzati da una comune attenzione per l'equilibrio ecologico e tecnico-agronomico dei paesaggi.
Dagli anni Novanta la politica per gli ambienti rurali acquisisce centralità nelle strategie per lo sviluppo sostenibile del territorio nazionale (IV Rapporto nazionale di pianificazione fisica, 1997; V Rapporto nazionale di pianificazione fisica o V Nota, 2001, VI Nota, 2004) e per superare la crisi dell'economia e della società rurale; sono in proposito promosse tre politiche interrelate:
• di sviluppo economico-produttivo dei territori rurali, in cui la valorizzazione dei paesaggi è tra i principali fattori di diversificazione economica delle aree in crisi (Groehe Nota, 1994-2010). Ne derivano finanziamenti per interventi di riforestazione, di creazione di reti di agriturismo, di promozione di marchi tipo DOC e DOP, di valorizzazione ricreativo-turistica tramite inserimento nelle reti dei paesaggi protetti (oggi Belvedere Sites), etc… Il requisito adottato per finanziare i progetti, promossi dagli attori economici del settore e dalle municipalità, è la possibilità di incidere sulle dinamiche economiche delle zone interessate e garantire qualità a lungo termine dell'ambiente e di vita per la popolazione locale;
• di valorizzazione ecologico-fruitiva dei paesaggi nazionali protetti. Il paesaggio è protagonista dello sviluppo locale dei territori in cui l'agricoltura è in abbandono (The Belvedere Memorandum, 1999). Individua 76 aree di intervento (Belvedere Areas, vedi figura 1) da finanziarsi con il concorso di risorse comunitarie, nazionali, provinciali e dell'imprenditoria privata locale (240 milioni di euro). I progetti di trasformazione sostenibile del paesaggio coinvolgono: parti di città nel Randstad Holland ed in contesti rurali, le fasce di rispetto della rete nazionale delle infrastrutture e di canalizzazione, e paesaggi degradati nelle aree protette. Inoltre essi integrano l'intervento fisico sul patrimonio storico-culturale con lo sviluppo di reti fruitive per il turismo sostenibile in contesti rurali e nelle aree protette e con la costruzione della rete ecologico-paesistica. L'obiettivo comune è rendere il progetto della struttura ecologica e paesistica lo strumento principale per cercare l'equilibrio tra città e campagna ed offrire nuove opportunità di sviluppo economico e sociale alle comunità rurali locali, responsabili di gestire e mantenere dietro contratto con lo Stato e le province l'ambiente rurale;
• di valorizzazione integrata dei principali distretti agro-alimentari e dei loro paesaggi promossa dal Ministero dell'Agricoltura che ha lanciato Valuable Men-made Landscape (VML, 2001), che integra le proposte del Programma di sviluppo dell'agricoltura 2003-2006 con la politica di tutela e valorizzazione dei paesaggi protetti (The Belvedere). Quest'ultima politica è altamente innovativa perché intreccia gli indirizzi di sviluppo economico e sociale dei principali distretti agro-alimentari con le linee-guida per la valorizzazione delle aree rurali nazionali di maggior interesse paesistico (The Belvedere, 1999). Individua 11 zone rurali, già paesaggi nazionali protetti, oggetto dagli anni Novanta, di processi di diversificazione dell'agricoltura per accogliere la sfida della multifunzionalità in termini di offerta di beni prodotti (semilavorati, prodotti finiti, etc...) e servizi localizzati nel territorio (turistici, accoglienza, cura e manutenzione del territorio rurale). Per consolidare questi processi, Valuable Men-made Landscape promuove l'attuazione di "progetti integrati di valorizzazione dei paesaggi per lo sviluppo rurale" che, a partire dal riconoscimento di "zone VML" (distretti agro-alimentari omogenei dal punto di vista storico-culturale, ecologico-paesistico, estetico ed agroeconomico"; VML, 2001), consolidano le filiere di produzione che operano nella zona, generando vantaggi per l'economia, la vivibilità e la qualità di vita e dei paesaggi. Infatti questi paesaggi sono stati prodotti da azioni di trasformazione ed uso agricolo del territorio operate da una filera di produzione ancora o solo in parte attiva, ma riconoscibile attraverso l'individuazione delle reti di relazioni tra produttore agricolo/trasformatore/venditore/consumatore radicate su quel territorio. Sono queste reti di attori economici i responsabili della vitalità economica e sociale dei contesti rurali ed i principali promotori della valorizzazione multifunzionale del distretto e del paesaggio ad esso correlato. Infatti gli interventi nascono dal coinvolgimento bottom-up degli attori economici, sociali e dei conduttori agricoli (site manager) che, con il coordinamento dei Consigli provinciali e del Ministero dell'Agricoltura, sono invitati a fornire idee, co-finziamenti e gestirne la realizzazione. L'interazione tra le politiche di Grohe Nota, The Belvedere, Valuable Men-Made Landscape e Leader+ consente di co-finanziare le spese sostenute dagli agricoltori per la manutenzione dei paesaggi, della natura e delle reti ecologico-paesistiche, necessarie allo sviluppo rurale. Inoltre ha contribuito a definire precise responsabilità tra gli attori del mondo rurale per lo sviluppo multifunzionale: gli agricoltori devono adottare tecnologie di produzione ecologiche, mantenere le reti ecologiche e paesistiche, progettate dal piano nazionale di sviluppo della natura (People for Nature, Nature for People, 2002), e accompagnare i turisti in visite guidate per spiegare i metodi di produzione tradizionali; i trasformatori devono usare tecnologie più pulite attraverso la combinazione di enegia elettrica e eolica (costruzione di windmills-park realizzati in tutte le aree rurali sull'esempio di Overijssel) e co-finanziare la realizzazione delle reti ecologiche come compensazione ambientale; i commercializzatori/venditori al dettaglio devono integrare le campagne di promozione dei prodotti con la diffusione delle informazioni sulla vita, le tradizioni rurali e sulla qualità ambientale e paesistica del luogo di produzione.
Francia Anche in Francia il paesaggio è dagli anni Novanta al centro dell'attenzione politica ed istituzionale. Tra le iniziative di valorizzazione si situano interessanti sperimentazioni di programmi di sviluppo e di progetti di trasformazione dell'ambiente naturale e costruito in territori rurali collinari e di montagna, minacciati da fenomeni di abbandono delle pratiche agricole, spopolamento e invecchiamento della popolazione. Queste iniziative, che nascono da un'interazione tra politiche di sviluppo agro-alimentare (Regolamento CE n. 2078/1992) e di conservazione del paesaggio (tenir l'espace), hanno coinvolto le comunità locali e gli agricoltori in progetti di riconversione produttiva, ricostituzione fondiaria e decespugliamento.
Tra le pratiche innovative di maggior successo spiccano le prime sperimentazioni di Plans de paysage (1990) per accompagnare l'evoluzione economica e sociale al progetto di paesaggio, segnatamente attraverso la lettura dei segni e dei valori su cui si fonda l'identità locale per rafforzarli e renderli fattori trainanti dello sviluppo e dell'attrattività. I Plan sono stati largamente utilizzati per coordinare sviluppo economico, sociale e valorizzazione dell'identità e del patrimonio in territori naturali (come i Parchi regionali) e rurali in trasformazione turistico-ricreativa. Per l'integrazione tra le politiche, tra finanziamenti statali, regionali e locali, e la partecipazione della popolazione quale attore principale della trasformazione, questi piani costituiscono un primo significativo passo verso la sostenibilità dei paesaggi. Un interessante sperimentazione è "La Lorraine et ses paysages" (1997) che lancia una politica regionale di valorizzazione dell'identità del paesaggio, promossa da una strategia con contenuti analitici, programmatici, normativi e progettuali per ripristinare e trasformare i siti degradati. Gli attori della trasformazione, co-finanziata da Stato e Regione, sono le comunità locali costituitesi in intercomunalità. L'obiettivo, in parte già realizzato nel 2004, è ripristinare i segni tradizionali dell'ambiente rurale e valorizzare la diversità biologica e genetica, compromesse dall'estensivizzazione delle colture. Il progetto ricostruisce l'antico paesaggio "aperto", vario per colture e tipologie di allevamento e riconverte parte delle coltivazioni a cereali reintroducendo il tradizionale allevamento di bovini e polli, praticato con tecniche biologiche ed ormai scomparso.
L'approvazione della Loi Paysagère (1993) ha prodotto una prima istituzionalizzazione delle innovazioni introdotte dai Plan de paysage; la legge infatti ufficializza l'interazione tra progettazione paestico-ambientale e pianificazione territoriale e riafferma la centralità del paesaggio nelle politiche di tutela, sviluppo e gestione del territorio. Tra gli strumenti innovativi di governo del paesaggio, introduce le Directive Paysagère quale "strumento" per "gestire parti eccezionali del sistema paesistico" attraverso "misure sistemiche di protezione", più flessibili rispetto ai vincoli dei "siti classé" perché elaborate ed attuate in concertazione con gli attori locali. Le Directive definiscono infatti orientamenti, principi e raccomandazioni per la pianificazione regionale, intercomunale e locale e per l'attività edilizia. L'obiettivo è normare le caratteristiche estico-percettive e funzionali delle infrastrutture di comunicazione, degli impianti tecnologici, dell'edificazione (aspetto esterno, volume e altezza delle costruzioni, materiali) e definire progetti di conservazione, ripristino e trasformazione delle aree naturali, degli spazi degradati, delle piantumazioni e di valorizzazione turistica del territorio (percorsi e visuali fruitive, segnaletica, etc…).
Questi strumenti sono stati largamente utilizzati per promuovere la diversificazione economica di territori rurali in abbandono e con agricoltura di sussistenza attraverso la valorizzazione dei paesaggi. Le Directive de protection et de mise en valeur du Mont Salève – Haute Savoie (2000) costituiscono un interessante applicazione; esse si propongono di "guidare" le azioni di salvaguardia, gestione e sviluppo della qualità paesistica, economica e sociale del territorio montano e vallivo del Salève. Aspetto interessante è che le direttive definiscono un progetto complesso di valorizzazione del territorio e dell'economia dell'area, attraversata da grave crisi economica e sociale, fondato sulla "ricostruzione" dei caratteri ambientali e paesistici. In quest'ottica particolare rilievo è attribuito al paesaggio rurale vallivo e ai pascoli di altura, essenziali per l'identità e l'immagine estetico-percettiva. Sono quindi tutelate tutte aree a vocazione agricolo-produttiva attraverso il ripristino degli elementi caratterizzanti dal punto di vista estetico-morfologico (colore, forma dei campi, tessitura), per restituire dalle visuali d'alta montagna – valorizzate nel progetto di fruizione – la ricchezza e l'identità tradizionale di quei paesaggi. In stretto coordinamento con le politiche promosse dai plan de paysage e dalle directives che hanno investito prevalentemente territori collinari e montani a vocazione agricola, è stata lanciata una politica nazionale di sviluppo rurale (DATAR, 2003), derivata dagli indirizzi comunitari e dai risultati di Leader. Essa colloca la valorizzazione dei paysages in posizione centrale perché il turismo rurale in Francia è tra i settori economici in più rapida ascesa (+16%) e promuove l'interazione tra "progetti e finanziamenti di sviluppo dell'economia rurale e la pianificazione territoriale" (Plan Local d'Urbanisme) "e paesistica (plan de paysage e directive paysagere)" (DATAR, 2003, pag. 22). Sono a questo proposito definiti, in collaborazione con gli agricoltori, criteri di intervento, per guidare gli attori istituzionali nella gestione dei progetti delle strutture necessarie alla diversificazione del mondo rurale. Inoltre si istituzionalizza la collaborazione tra le aziende agricole e le comunità locali, pratica diffusa sin dagli anni Novanta per la manutenzione dei paesaggi, attraverso contratti stipulati tra Stato e aziende con l'obiettivo di renderle "da consumatori a produttori di natura e paesaggio" (DATAR, 2003, pag. 2). In questa direzione la DATAR, sul modello di alcune innovative esperienze Leader (come LEADER II in Auvergne), sta sperimentando programmi per: la diffusione di informazioni in merito all'importanza della qualità dei paesaggi per la diversificazione economica e la sopravvivenza del settore; la creazione di consorzi tra latifondisti e piccoli agricoltori per promuovere e co-finanziare la qualità dei paesaggi di produzione come garanzia della qualità dei prodotti locali.
Inghilterra Oltre-Manica sviluppo tecnico-agronomico rurale e protezione dell'ambiente naturale e storico-culturale entrano sin dalla prima metà del XIX secolo in rapporto dialettico. Quest'interazione si rintraccia nella storia nazionale del movimento di tutela che, sviluppatosi sotto la guida di Ruskin, si propone di trovare un giusto equilibrio tra esigenze economiche, di modernizzazione delle tecniche di produzione e di salvaguardia e gestione dell'integrità ecologico-paesistica per promuoverne la pubblica fruizione (public enjoyment). L'integrazione tra progetto e uso tecnico-agronomico e fruitivo compatibile con l'equilibrio ecologico ed estetico degli ambienti rurali è quindi obiettivo da lungo tempo centrale nelle politiche territoriali inglesi. Oggi, per guidare il progetto di trasformazione ecocompatibile dei paesaggi rurali funzionale alla diversificazione economica nasce la pianificazione strategica nel settore del paesaggio: il landscape assessments (Countryside Commission, 1987). Le landscape guidelines, fondandosi sulla dimensione dinamica dei paesaggi, accompagnano l'evoluzione del paesaggio rurale nelle trasformazioni ambientali, economiche e sociali. La pianificazione strategica nel settore del paesaggio, anticipando la Convenzione Europea del Paesaggio (CdE, 2000), estende l'azione di tutela all'intero territorio e la rende definitivamente parte integrante del complesso progetto di gestione e di uso sostenibile delle risorse ambientali. Infatti dalla fine degli anni Ottanta, protezione e uso sostenibile del countryside, da sempre protagoniste dell'azione di tutela e di sviluppo, sono strettamente connesse e collocate al centro degli obiettivi delle National e Regional Planning Policy Guidance. Il countryside, minacciato dalla pressione insediativa e dalla frammentazione ecologica e paesistica è infatti nelle strategie nazionali fattore di rigenerazione ambientale del territorio antropizzato, di rafforzamento dell'identità culturale e di sviluppo economico. Direttamente stimolati dagli indirizzi strategici, sono sperimentati i Countryside Character programme, oggi integrati con i programmi Leader+, che investono complessivamente l'economia, la società e l'ambiente rurale, anticipando e direttamente stimolando l'azione comunitaria di riforma della PAC (1999). Essi lanciano politiche integrate di conservazione ed uso economico di paesaggi agricoli attraversati da simili problemi e struttura ecologico-paesistica, segnatamente attraverso programmi e criteri di intervento per la protezione degli habitat, la costruzione di corridoi ecologici, lo sviluppo della fruizione, del turismo e della produzione eco-compatibile.
Un interessante esempio in proposito è il "Countryside character programme. The Cambridgeshire Landscape Guidelines" (2001) che - in attuazione degli orientamenti comunitari, nazionali, regionali – guida il progetto complessivo di sviluppo economico, sociale e di rinnovamento del paesaggio rurale del Cambridgeshire; in questo processo è assegnata centralità decisionale e attuativa nella gestione e trasformazione del countryside alle aziende agricole (rural development and guardianship).
The "Cambridgeshire Landscape Guidelines" (2001) promuove la valorizzazione del paesaggio rurale del Cambridgeshire, caratterizzato da grandi proprietà agricolo-produttive, villaggi e castelli (XIV-XV secolo) attraverso lo sviluppo di azioni per:
• incrementare la consapevolezza degli attori locali sull'importanza della qualità dei paesaggi per l'identità culturale locale;
• attivare politiche integrate per la cura dei paesaggi con la partecipazione degli attori sociali, economici (aziende agricole) e istituzionali, responsabili della qualità futura dei paesaggi (developers);
• valorizzare la qualità estetico-percettiva dei paesaggi della Contea rafforzando l'identità locale;
• integrare le misure di tutela della fauna selvatica nelle politiche per il paesaggio a tutte le scale attraverso la costruzione delle reti ecologiche in prossimità delle aree edificate e delle barriere fisiche;
• tutelare il patrimonio storico-culturale;
• conservare l'identità del patrimonio ecologico, storico-culturale, sociale ed economico dei paesaggi rurali locali.
La gestione e l'attuazione dei progetti di valorizzazione è affidata ai latifondisti, ai coltivatori diretti, alla popolazione locale, ai volontari responsabili della manutenzione dei paesaggi (guardianship) coordinati da autorità locali, County Council e District Council di Cambridgeshire; queste ultime sono infatti responsabili di definire le politiche, controllare la progettazione degli interventi, formare gli attori, pubblicizzare e finanziare i progetti.
Gli agricoltori sono quindi i principali responsabili della gestione, della difesa e valorizzazione della diversità della campagna di Cambridgeshire. La qualità del paesaggio produce infatti per i conduttori agricoli benefici sociali di lungo termine ed economici, segnatamente rintracciabili nell'incremento del valore capitale dell'azienda agricola.
3. Innovazioni comuni e differenze
Le esperienze di Olanda, Francia e Inghilterra rifondano lo sviluppo rurale sulla valorizzazione dei paesaggi; esse promuovono infatti la plurifunzionalità e la plurisettorialità dei territori rurali attraverso lo sviluppo di politiche integrate di diversificazione dell'economia e valorizzazione della qualità tecnico-agronomica, ecologico-paesistica ed economico-sociale degli ambienti rurali. Queste sperimentazioni, seppur rappresentative di differenti approcci storico-culturali e risultati, presentano caratteri comuni:
• si fondano sulla consapevolezza che il paesaggio rurale è fattore di identità culturale, sociale ed è patrimonio da valorizzare nei processi di sviluppo locale;
• intrecciano strettamente l'obiettivo della diversificazione economica e della promozione dell'attrattività sociale e fruitiva delle campagne con il progetto di paesaggio;
• rendono la qualità ecologico-paesistica dei territori l'elemento su cui costruire criteri di scelta per il finanziamento di programmi e progetti di trasformazione dei paesaggi (in attuazione del principio dell'eco-condizionalità degli aiuti economici, PAC, 2003);
• costruiscono il progetto di paesaggio sulla condivisione sociale assegnando centralità decisionale ed attuativa agli agricoltori quali "gestori" dei paesaggi.
Questi caratteri comuni sono conseguenza della feconda interazione tra indirizzi comunitari (CE, 2000) e cultura politico-programmatica nazionale. Si leggono invece evidenti differenze nelle modalità con cui questi paesi intrecciano gestione e sviluppo del territorio con la conservazione e trasformazione dell'ambiente rurale; queste differenze sono state qui sintetizzate in alcune famiglie di approccio, che restituiscono le modalità di interazione tra sviluppo rurale e gestione dei paesaggi:
• integrazione, come in Olanda;
• valorizzazione dei paesaggi come motore di sviluppo socio-economico, come in Francia;
• conservazione della qualità ecologico e paesistica dei paesaggi per la pubblica fruizione, come in Inghilterra.
L'esperienza olandese è infatti rappresentativa di una reale integrazione tra sviluppo tecnico-agronomico, economico-sociale e valorizzazione dei paesaggi rurali. La gestione dei paesaggi è affidata dagli anni Venti del Novecento alle politiche per i territori rurali, contestualmente rivolte a cercare un bilancio tra esigenze economico-produttive, ecologiche e paesistiche. Solo di recente, in stretto coordinamento con le azioni tradizionali ed in relazione alla crescente centralità del paesaggio nelle politiche di sostenibilità, è stata sviluppata una politica di protezione e valorizzazione dei paesaggi autonoma dallo sviluppo rurale.
La Francia ha invece recentemente sviluppato una politica di valorizzazione dei paesaggi (Loi Paysagére, 1993) rurali di montagna e di collina, segnati da grave crisi economico-sociale, che ha contribuito a promuovere la diversificazione economica, rilanciare l'immagine e l'attrattività di territori caratterizzati da marginalità fisica e economica (CE, 2003), e a stimolare l'iniziativa delle società locali e dei conduttori agricoli, chiamati ad attuare e a co-finanziare gli interventi.
L'Inghilterra ha, in accordo con la tradizione di conservazione e sviluppo del countryside prevalentemente rivolta a aiutare gli attori istituzionali ed economici, segnatamente agricoltori e latifondisti, a conservare l'integrità ecologico-paesistica degli ambienti rurali per la pubblica fruizione (public enjoyment). In accordo con questa tradizione, ha infatti promosso la costruzione di: linee-guida nazionali e regionali per la pianificazione e gestione dei paesaggi attraverso la valorizzazione ecologica ed estetico-percettivo del rapporto tra villaggio rurale e/o grandi proprietà rurali e ambiente di contesto.
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Angioletta Voghera,
Dipartimento Interateneo Territorio, Politecnico di Torino
Questo articolo costituisce una rielaborazione del paper "Sviluppo rurale e paesaggi", presentato alla XXV Conferenza Italiana di Scienze Regionali (Conoscenza, innovazione e sviluppo territoriale), Novara, 06-08 ottobre 2004.
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