Il Perú è tra i 10 paesi detti anche “megadiversi”, con una biodiversità che si esprime in un’incredibile ricchezza di ecosistemi, specie, varietà genetica e culture aborigene.
Il Perú (1.285.216 Km?) possiede la catena montuosa tropicale più grande ed alta del mondo, la Cordillera Blanca che, lungo i suoi 180 Km annovera decine di cime e ghiacciai oltre i 6.000 m., tra cui il Huascarán di 6.768 m, è il più alto. La Cordillera Blanca è solo una parte della cordigliera delle Ande, la quale crea una barriera naturale lunga 1.800 Km (364.716 Km?) tra l’arida costa sull’Oceano Pacifico (149.857 Km?) e la foresta pluviale amazzonica (770.642 Km?).
Le acque superficiali peruviane sono contenute in 1.007 fiumi, 12.201 tra laghi e lagune andini e 3.044 ghiacciai, il tutto distribuito in 3 conche idrografiche. Grazie alla sua spiccata diversità geografica, il Perú ha il privilegio di ospitare 11 eco-regioni, 84 delle 117 zone di vita del pianeta (L. R. Holdridge e integrazioni), nonché 28 dei 32 climi (Sistema C. W. Thornthwaite), da cui deriva anche la notevole diversità di flora e fauna, in gran parte ancora poco studiata.
In quanto alla flora sono presenti circa 25.000 specie (è al 5° posto nel mondo con il 10% del totale). É al 1° posto per numero di specie di piante con proprietà conosciute ed utilizzate dalla popolazione (4.400); al 1° posto in specie addomesticate native (128). Possiede il 7,8% delle piante coltivabili. É ben posizionato in quanto a frutta (650 specie), cucurbitacee (zucche e affini), piante medicinali, ornamentali (innumerevoli le orchidee) e piante alimentari (787 specie). Riguardo alla fauna, possiede il 9% delle specie mondiali. É al 1º posto per i pesci (2.000 specie, pari al 10% del totale mondiale); al 2º per gli uccelli (1.861 specie); al 3º per gli anfibi (332 specie) ed i mammiferi (462 specie) e 5° per i rettili (365 specie). É uno dei paesi più importanti in specie endemiche (9° posto nel mondo) con almeno 6.288 specie, delle quali 5.528 sono piante e 760 sono di fauna.
Possiede anche un’alta diversità genetica, soprattutto di flora, essendo uno dei centri mondiali in cui si é maggiormente sviluppata l’attività agricola fin da epoche ancestrali. É il primo paese in varietà di patate (circa 3.000), peperoncini (capsicum sp.), mais (36), tubercoli e radici andine. Anche la diversità antropologica e culturale è alta ed è ben descritta da questi dati: 42 popolazioni indigene (senza contare le popolazioni non contattate) con cultura e tecnologia proprie; una cinquantina di lingue appartenenti a tredici famiglie; la più antica città d’America è Caral a nord di Lima ed ha circa 4.500 anni.
Verso il Ministero dell’Ambiente
Il Perú, ad oggi, non dispone di un Ministero dell’Ambiente. In questo periodo il governo si sta attivando per costituirlo in tempi brevi, in quanto è un requisito fondamentale per poter implementare ed attuare il TLC (Tratado de Libre Comercio) con gli Stati Uniti d’America, un corposo trattato economico bilaterale. Il Ministero potrebbe essere costituito mediante la fusione sia operativa che amministrativa di differenti istituzioni (l’elenco non è ancora definitivo ed ufficiale), come l’Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), il Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), la Dirección General de Saneamiento Ambiental (DIGESA), l’Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), l’Instituto del Mar del Perú (IMARPE), il Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), l’Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). Attualmente le funzioni in tema di risorse naturali ed aree naturali protette (ANP), sono espletate da:
INRENA
É l’autorità nazionale incaricata di realizzare le azioni necessarie per garantire l’uso sostenibile delle risorse naturali rinnovabili, permettere la conservazione e la gestione sostenibile del medio ambiente rurale e la biodiversità silvestre.
É un Organismo Pubblico Decentralizzato che fa capo al Ministero dell’Agricoltura, costituito con la Legge N° 25902 del 1992.
CONAM
É l’autorità ambientale nazionale. Le sue finalità sono pianificare, promuovere, coordinare, controllare e vigilare l’ambiente ed il patrimonio naturale della nazione.
É un Organismo Pubblico Decentralizzato che fa capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, costituito con la Legge N° 26410 del 1994.
IL SISTEMA NAZIONALE DI AREE PROTETTE DALLO STATO
La Legge N° 26834 del 1999 definisce le ANP come «gli spazi continentali e/o marini del territorio nazionale riconosciuti, stabiliti e protetti legalmente dallo Stato come tali, data la loro importanza per la conservazione della diversità biologica e gli altri valori associati di interesse culturale, paesaggistico e scientifico, così come per il loro contributo allo sviluppo sostenibile del paese».
Le ANP sono patrimonio dello Stato, l’adeguata gestione ed operatività è responsabilità del governo centrale e pertanto si trova sotto la giurisdizione nazionale.
Le ANP appartenenti al SINANPE (eccetto le Zone Riservate) e le Aree di Conservazione Regionale, si costituiscono mediante Decreto Supremo (previa opinione tecnica favorevole di INRENA) con voto d’approvazione del Consiglio dei Ministri. Il Decreto Supremo è controfirmato dal Ministero dell’Agricoltura e, se l’area include ecosistemi marini o acque continentali in cui possa realizzarsi lo sfruttamento di risorse ittiche, è controfirmato anche dal Ministero della Produzione.
Le Zone Riservate e le Aree di Conservazione Privata si creano mediante Risoluzione Ministeriale del Ministero dell’Agricoltura. La riduzione fisica o modificazione legale di un’ANP del SINANPE deve essere approvata mediante legge.
Il SINANPE è gestito dall’INRENA, attraverso l’Intendencia de Áreas Naturales Protegidas (IANP), in stretta relazione con i governi regionali e locali, la società civile organizzata e le istituzioni pubbliche e private L’INRENA assegna concessioni, autorizzazioni e permessi forestali, per prelievo di legno e/o altre risorse forestali, per l’accesso e l’esercizio dell’attività eco-turistica, per lo sviluppo di attività di ricerca, per la produzione video-fotografica, per l’esportazione di specie di flora e fauna silvestre, per la gestione di fauna e flora silvestre (vivai, allevamenti). Ogni ANP è diretta e supervisionata da un Direttore, che ne è la massima autorità e che dipende gerarchicamente dalla IANP.
Il caso Guardaparco
É interessante soffermarsi su alcuni dati relativi ai guardaparco, che mettono in luce una debolezza del SINANPE.
Nel 2005 i guardaparco erano 344, pari al 60% di tutto il personale impiegato nel Sistema, distribuiti in 42 delle 61 ANP. È facilmente intuibile che tale quantità di guardaparco sia inadeguata per poter svolgere un efficace controllo, senza contare che la vigilanza è solo uno dei numerosi compiti che vengono loro assegnati.
Due dati rendono ancor più chiara e preoccupante la situazione:
• Facendo un rapporto tra l’estensione territoriale del Sistema ed il numero dei guardaparco (con dati del 2005, ma la situazione ad oggi non è migliorata), ad ognuno spetterebbe vigilare un’area di circa 50.000 ettari, ovvero l’intero nostro Parco Nazionale d’Abruzzo, Lazio e Molise!
• La Reserva Nacional Pacaya-Samiria, che si estende nella regione amazzonica nord-orientale, è una delle più importanti ANP. Le 3 conche che la compongono nelle decadi passate sono state fortemente sfruttate o, meglio, depredate e saccheggiate (legno, specie ittiche, fauna in generale) e tuttora sono minacciate da una forte pressione antropica. L’area copre 2.080.000 ettari e nel 2005 la vigilavano solo 28 guardaparco: 74.285 ettari ciascuno! Questi dati, oltre a mettere in evidenza le carenze del Sistema, ribadiscono l’estrema importanza della partecipazione pubblica, e in particolare delle comunità locali, nei processi di gestione delle ANP: in alcune zone della Reserva Nacional Pacaya-Samiria, la vera vigilanza viene realizzata, volontariamente, da gruppi organizzati delle comunità locali (es. comitati di pescatori). In tal modo la popolazione locale tutela le risorse naturali che forniscono loro sia i mezzi di sussistenza, che i prodotti per realizzare piccoli scambi commerciali.
Il SINANPE si articola attorno a tre componenti:
• La componente normativa è il quadro di norme che tutelano il patrimonio naturale e regolano l’uso delle risorse.
• La componente fisica è l’insieme delle aree protette, suddivise nelle varie categorie e classificazioni.
• La componente sociale è l’insieme degli attori coinvolti, ovvero l’amministrazione centrale, i governi locali, la società civile, le ONG, le comunità ecc.
SINANPE - La componente normativa
Il sistema attuale di ANP è il risultato di un’evoluzione tutto sommato recente delle politiche ambientali dei governi peruviani. É del 1975 la Legge Forestale e di Fauna Silvestre N° 21147 e la creazione del SINUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservación) con cui si compie il primo importante passo per costruire un vero sistema nazionale di ANP.
Si è già recepito il principio secondo cui l’ANP in sé non garantisce la conservazione della diversità biologica e, al contrario, va cercata sia l’integrazione con il suo intorno, che la formazione di reti e corridoi di conservazione ed il riconoscimento delle aree di ammortizzamento. Solo recentemente, negli anni ’90, sono avvenuti cambiamenti radicali con l’istituzione del sistema tuttora vigente:
• Creazione del SINANPE
• Istituzione dell’INRENA
• Studio ed emanazione del PLAN DIRECTOR
• Promulgazione della legge sulle ANP
Il quadro normativo che regola e sostiene attualmente il sistema di ANP ha quattro pilastri: il primo e più importante é ovviamente la Costituzione Politica (1993), che riconosce la necessità della conservazione della diversità biologica e delle ANP e l’obbligo dello stato di esserne garante. La Legge N° 26834 delle ANP, emanata nel 1997, costituisce il secondo pilastro ed è la norma più importante per la gestione e conservazione delle ANP del paese, in quanto stabilisce il quadro specifico del SINANPE e le aree di conservazione che non ne sono parte. In questa norma si definisce il concetto di ANP, si disegna il SINANPE, si specificano gli strumenti di gestione ed uso sostenibile e si descrivono i differenti meccanismi di partecipazione, così come gli strumenti di pianificazione.
Nel 1999 è formalmente riconosciuto, mediante Decreto Supremo N° 010-99-AG, il Plan Director, che é il terzo pilastro e che descrive il quadro concettuale e strategico per la gestione del SINANPE nonché la politica e la pianificazione strategica per la sua efficace direzione. Nel 2001 con Decreto Supremo N° 038-2001-AG si completa il quadro legale del SINANPE con l’approvazione del Regolamento attuativo della legge delle ANP, che costituisce il quarto pilastro. Il quadro normativo è poi arricchito e consolidato da altre leggi di carattere generale, molte delle quali emanate nell’ultimo decennio, che regolamentano l’uso sostenibile delle risorse naturali e della biodiversità, nonché da disposizioni e risoluzioni che regolano aspetti più specifici nella creazione e gestione di un’ANP.
Va da sé che tale corposo impianto normativo, per poter trovare adeguata applicazione ha bisogno di un’altrettanto adeguata copertura economica.
SINANPE - La componente fisica
I primi passi, verso la protezione e conservazione del proprio territorio, risalgono a una sessantina di anni fa con la creazione delle prime aree protette: Zona Riservata del Río Pacaya (1941), Riserva Nazionale Cueva de las Lechuzas (1950), Parco Nazionale di Cutervo (1961).
Attualmente il SINANPE comprende 62 aree che proteggono e conservano ben il 14,04% del territorio nazionale, coprendo in modo completo 16 delle 38 zone prioritarie per la conservazione della diversità biologica e 12 in modo parziale.
A queste vanno aggiunte 12 aree complementari al Sistema per un ulteriore 0,18%.
Tale situazione è il risultato dei cambiamenti occorsi negli anni ’90, che hanno generato un notevole impulso alla creazione di ANP. Sia che venga considerato a livello assoluto (al 5° Congresso Mondiale dei Parchi Nazionali – Durban 2003 - il dato mondiale di terre sotto regime di protezione era del 12%) sia che venga messo a confronto con quello degli altri paesi dell’area o per esempio con quello italiano, il dato numerico è senz’altro positivo. Il dato risulta ancor più interessante se si considera che dei 18.043.104,03 ettari protetti del SINANPE, ben l’86,04%, pari a 15.524.383,43 ettari sono aree appartenenti al bacino amazzonico con i suoi fragili ecosistemi (33 ANP).
Sulla carta il Perú quindi protegge e conserva ben il 20,12% della propria selva pluviale. Ma è doveroso specificare che ciò avviene solo sulla carta, perché di fatto lo stato non dispone di sufficienti risorse economiche, né di reale volontà politica (solo lo 0,01% del PIL è destinato alla preservazione del territorio), per perseguire adeguatamente gli obiettivi di tutela e di conservazione dell’ambiente e delle risorse naturali.
Il caso Bahuaja Sonene
Il Parque Nacional Bahuaja Sonene, situato nel sud-est del paese, è un’area protetta intangibile dell’estensione di 1.092.142 ettari che si estende tra i dipartimenti di Puno e Madre de Dios. Il suo nucleo è costituito dalla conca del fiume Candiamo, che é uno degli ultimi luoghi in gran parte inabitati ed inesplorati del pianeta, nonché uno dei sette santuari naturali più emblematici (National Geographic Society, 2002), che ospiterebbe circa 20.000 specie di piante e più di 1.000 specie tra uccelli, mammiferi, rettili, anfibi e pesci. È inoltre la terra del popolo nativo amazzonico Ese Eja’.
Tra fine settembre ed inizio di ottobre del 2007, fece il giro del mondo la notizia dell’intenzione del governo peruviano di modificare i confini del Parco per dare in concessione i circa 209.782 ettari dell’intangibile zona di Candamo, per l’estrazione di gas naturale. Il governo non si era ancora espresso ufficialmente, ma l’intenzione trapelò grazie a una richiesta di parere sul possibile sfruttamento della zona, inviata dal Ministero dell’Agricoltura al direttore dell’Intendencia de Areas Naturales Protegidas e grazie alla discussione in Consiglio dei Ministri di una proposta di legge.
Al di là delle intenzioni reali o meno, di violentare un’area di tale pregio biologico ed andare contro ogni logica di tutela ambientale e di rispetto dei diritti delle popolazioni indigene, rimane comunque la realtà che il Perú, proprio nella sua immensa selva amazzonica, dispone di grandi giacimenti di gas naturale (p.es. nel Camisea), che prima o poi deciderà di sfruttare, facendo prevalere l’interesse nazionale rispetto a qualunque altro interesse e valore di protezione.
Le categorie delle ANP
In tutto il mondo i sistemi di ANP prevedono differenti categorie, definite dagli obbiettivi di creazione e gestione dell’area, con differenti livelli di protezione. Alla suddivisione in categorie è inoltre abbinabile la zonificazione interna, per una più facile, coerente e corretta gestione. Dalla categoria assegnata ad ogni area, dipende anche il livello di partecipazione della popolazione locale e dei diversi attori coinvolti nell’uso delle risorse naturali e nell’amministrazione dell’area.
Il nucleo fondamentale del SINANPE è costituito da 9 categorie a cui si aggiunge 1 categoria transitoria. Esistono anche 2 categorie complementari che, benché esulino dalla gestione statale, stanno assumendo, anno dopo anno, una maggior importanza.
Le categorie sono inoltre classificabili in base alle attività permesse al loro interno ed alla possibilità o meno di sfruttarne le risorse naturali:
• Aree di uso indiretto
Sono ammessi esclusivamente la ricerca scientifica, l’educazione e il turismo. Non sono permesse l’estrazione di risorse naturali, le modifiche e le trasformazioni dell’ambiente naturale, salvo da parte dei gruppi indigeni (mantengono i diritti acquisiti anteriormente alla costituzione dell’area), compatibilmente con gli obiettivi dell’area.
Parola chiave: protezione.
• Aree di uso diretto
Oltre alle attività turistica, educativa e scientifica è consentito lo sfruttamento e l’estrazione di risorse, prioritariamente per le popolazioni locali, in quelle zone e luoghi e per quelle risorse definiti nel piano di gestione dell’area. Gli usi ed attività che si sviluppano devono essere compatibili con gli obiettivi dell’area.
Parola chiave: conservazione.
Aree di uso indiretto
1• Parchi Nazionali (12)
Sono aree intangibili in cui si proteggono l’integrità biologica di uno o più ecosistemi e le associazioni di flora e fauna silvestri, oltre ad altre caratteristiche paesaggistiche e culturali associate.
É la categoria attualmente con la maggior estensione (7.967.119,02 ettari) e che include l’ANP più estesa (Parque Nacional Alto Purus di 2.510.694,41 ettari).
2• Santuari Nazionali (7)
Sono aree in cui si proteggono in modo intangibile l’habitat di una specie o comunità di flora e/o fauna silvestre, così come formazioni naturali d’interesse scientifico e paesaggistico.
3• Santuari Storici (4)
Sono aree che proteggono in modo intangibile l’intorno naturale di siti d’importanza nazionale, che contengono elementi del patrimonio monumentale ed archeologico.
A questa categoria appartiene il famoso Santuario Histórico de Machu Picchu.
Aree di uso diretto
4• Rifugi di Vita Silvestre (2)
Aree destinate alla protezione di caratteristiche naturali, di specie di flora e fauna silvestre (luoghi di riproduzione per il recupero e mantenimento della popolazione). Si permettono attività finalizzate al mantenimento dell’habitat e delle specie. È consentita l’estrazione di risorse naturali rinnovabili, se risponde a precisi requisiti e comunque previa autorizzazione.
5• Riserve Paesaggistiche (2)
Aree in cui si proteggono ambienti, la cui integrità geografica mostra un’armoniosa relazione tra l’uomo e la natura, ospitando importanti valori naturali, estetici e culturali. È consentita l’estrazione di risorse naturali rinnovabili se risponde a precisi requisiti e comunque previa autorizzazione. Sono consentiti nuovi insediamenti umani se previsti in fase di pianificazione e zonificazione.
6• Riserve Nazionali (11)
Aree destinate alla conservazione della diversità biologica ed allo sfruttamento sostenibile della flora e fauna silvestre, acquatica e terrestre. Dette risorse potranno essere utilizzate per fini commerciali mediante relativi piani di gestione (Plan de Manejo) approvati, supervisionati e controllati strettamente dall’autorità nazionale. Le popolazioni locali godono di precedenza nell’uso delle risorse. È consentito lo svolgimento delle attività tradizionali o non tradizionali (previa autorizzazione), che implichino trasformazione del territorio, in zone specificamente assegnate che non dovranno superare il 20% della superficie totale dell’area. É proibita l’estrazione di legno con fini commerciali, salvo che provenga da zone soggette a gestione agroforestale.
Notevoli sono i benefici economici, prodotti mediante la gestione delle risorse naturali rinnovabili e mediante il turismo in ANP appartenenti a questa categoria.
7• Riserve Comunali (7)
Aree destinate alla conservazione della flora e fauna silvestre dove si permettono usi tradizionali solo alle popolazioni rurali della zona e mediante piani approvati e supervisionati. Il 100% di aree appartenenti a questa categoria si trova nel bacino amazzonico con fortissima presenza di popolazioni indigene appartenenti a diverse etnie: Yánesha, Asháninka, Machiguengas, Cashinaua, Yine, Harakmbut, Shipibo, Amahuaca.
8• Boschi di Protezione (6)
Aree che si costituiscono con l’obbiettivo di assicurare la protezione delle conche alte, delle rive dei fiumi e di altri corsi d’acqua e in generale per proteggere terre sensibili all’erosione, mediante il mantenimento della copertura vegetale del suolo. L’uso della fauna e delle risorse vegetali è quindi consentito a condizione che non venga alterata l’integrità di tale copertura. L’estrazione di legno con fini commerciali non è consentita.
9• Riserva di Caccia (2)
Aree destinate alla pratica della caccia sportiva di fauna silvestre. Attività di sfruttamento delle risorse naturali rinnovabili devono essere compatibili con gli obbiettivi dell’area e realizzarsi mediante piani d’uso approvati e supervisionati.
10• Zone Riservate (9)
Aree che possiedono le condizioni per poter essere considerate come ANP, ma richiedono la realizzazione di studi complementari per determinarne l’estensione e la categoria. Le zone riservate si trovano quindi in uno status transitorio.
Aree complementari al SINANPE
Esistono altri livelli di protezione delle aree naturali che, sebbene non siano inclusi nel Sistema nazionale, sono importanti per la gestione e conservazione delle risorse naturali rinnovabili del paese. Queste aree rispondono a interessi e necessità di carattere regionale e locale:
• Aree di Conservazione Regionale (3)
Costituite per la protezione, gestione e conservazione di risorse naturali di importanza regionale. Sono gestite ed amministrate dai governi regionali nell’ambito delle funzioni assegnategli dallo Stato. A queste aree non viene attribuita una categoria specifica per cui ricevono un’unica denominazione a prescindere dagli obbiettivi di conservazione. È una categoria destinata ad assumere molta importanza, nella misura in cui si consolidi il processo di decentralizzazione delle funzioni governative.
• Aree di Conservazione Privata (9)
Sono uno strumento addizionale, che lo Stato mette a disposizione per favorire ed incentivare l’uso sostenibile e la conservazione delle risorse naturali rinnovabili. Possono essere costituite, gestite ed amministrate da persone fisiche o giuridiche con o senza fine di lucro. In un momentaneo vuoto legislativo si trovano le Aree di Conservazione Municipale, che fino ad un anno fa si consideravano parte delle aree complementari al SINANPE. Esistono anche 3 Riserve della Biosfera, che non sono considerate come categorie del SINANPE, e all’interno delle quali vi sono 5 ANP.
SINANPE - La componente sociale
Un’ANP non deve essere considerata un’isola, dato che ha innumerevoli relazioni con lo scenario di cui è parte, che sono di tipo ecologico, sociale, economico, culturale e spirituale. Un potenziale elemento di forza del SINANPE è la partecipazione pubblica, dei diversi settori della società, ai differenti livelli di gestione (costituzione e funzionamento) di un’ANP. Tale partecipazione consentirebbe al Sistema ed alla singola ANP di avvalersi di un supporto pubblico e di un’alleanza strategica che le conferisca maggior presenza istituzionale e forza nei confronti degli attacchi dei gruppi d’interesse antagonisti delle ANP. La partecipazione pubblica, benché si percepisca sia nella legislazione nazionale sia nell’effettiva evoluzione dei ruoli dei differenti organismi e settori relazionati con le ANP, è però ancora acerba e si sta evolvendo lentamente.
Di fatto, spesso le autorità regionali e locali considerano le ANP una questione di esclusivo interesse del governo centrale, per cui ancora non assumono un ruolo veramente partecipativo nei processi importanti. Indipendentemente dai ruoli specifici che assumono i differenti attori coinvolti nel Sistema, tutti devono rispettare i seguenti principi:
• Sostenere la gestione dell’ANP e favorire la soluzione dei problemi che si trova ad affrontare;
• Agire all’interno dell’ANP o in relazione diretta con essa, previa concertazione ed accordo con la relativa amministrazione;
• Sottomettersi alle disposizioni dell’autorità dell’area e rispettare gli accordi presi con essa;
• Rispettare gli obiettivi di gestione dell’area e la base legale che li regge.
Tra i vari attori, non governativi, che possono partecipare nella gestione di un’ANP, due in particolare meritano un approfondimento:
• la popolazione locale
• le organizzazioni non governative e le associazioni civili senza fini di lucro.
La popolazione locale
Tra i vari settori della partecipazione pubblica, la popolazione locale riveste un ruolo chiave dal quale non si deve mai prescindere.
In molti casi la creazione di un’ANP veniva vista dalle popolazioni locali come una perdita d’accesso alle risorse naturali in cambio di pochi benefici. Questo si deve al fatto che generalmente le popolazioni locali, in tutto il mondo, percepiscono o percepivano le ANP come mezzi dello stato per restringere, anziché migliorare ed ampliare, i loro ingressi economici.
Si è capito quindi che il processo di creazione (ma anche di gestione) di un’ANP deve essere supportato dalla partecipazione della società ed in particolar modo della comunità locale, affinché offra un supporto pubblico alle decisioni dello stato e si rifletta nella diminuzione dei conflitti sociali nella gestione futura dell’area.
Ma la questione non va vista solo in chiave di minor conflitto, bensì anche sotto l’aspetto di una più efficiente gestione dell’area e maggior possibilità di raggiungere gli obiettivi di conservazione, dato che, potenzialmente e teoricamente, il miglior custode delle risorse è colui che le utilizza abitualmente per sopravvivere ed ha quindi un interesse specifico a conservarle.
Un esempio interessante della partecipazione delle comunità locali nella gestione di un’ANP, risiede proprio nell’iter tecnico della sua creazione, nel quale è stabilito che per istituire una nuova area protetta si deve ottenere la formale accettazione delle comunità locali. Ciò avviene normalmente mediante la realizzazione di laboratori d’informazione, motivazione e sensibilizzazione sull’uso delle risorse naturali, sui concetti basici delle ANP e sui benefici che producono. Tali laboratori sono diretti sia alla popolazione adulta, che a giovani e bambini e sono realizzati in forma partecipativa. Il processo di informazione e sensibilizzazione si conclude con una riunione generale nella quale si propone la creazione dell’ANP, si chiede formalmente l’accettazione e partecipazione della comunità e si redige un atto ufficiale con il risultato della votazione.
Le Organizzazioni Non Governative
Storicamente le organizzazioni non governative hanno svolto un ruolo importante per lo sviluppo del SINANPE. Sebbene siano poche le organizzazioni che hanno lavorato direttamente in temi relazionati alla gestione delle ANP, il loro apporto è stato significativo. Oltre a canalizzare risorse finanziarie nazionali ed internazionali, hanno contribuito tecnicamente ed offerto un solido sostegno istituzionale. Alcune delle funzioni che in generale compiono le ONG sono:
• Dare sostegno alla gestione delle ANP e del Sistema, principalmente sotto l’aspetto tecnico e finanziario, realizzando i propri progetti in forma coordinata con le autorità e gli altri attori;
• Rafforzare l’immagine del Sistema e delle ANP ed anche le relazioni con la popolazione locale, mediante azioni di diffusione ed orientamento dei progetti che si realizzano nell’area;
• Favorire il miglioramento del quadro normativo del Sistema;
• Appoggiare il disegno e lo sviluppo di strumenti finanziari del SINANPE, come nel caso di PROFONANPE;
• Appoggiare il disegno e lo sviluppo degli strumenti di gestione e pianificazione di media e lunga scadenza;
• Assumere su incarico dell’autorità nazionale o regionale, la gestione di un’ANP.
SINANPE – Come si mantiene
Come si menzionava poche righe fa, la deficienza di risorse finanziarie, destinate alla gestione e mantenimento del SINANPE, è uno dei problemi del Sistema e un dato su tutti ne descrive la magnitudine:
• Nel 2004 il Perú poteva assegnare ad ogni ettaro protetto un finanziamento di US$0,65, mentre la media dei paesi in via di sviluppo era di US$1,57 e quella dei paesi sviluppati era di US$20.
Per confermare l’inadeguatezza del finanziamento al Sistema è necessario sapere a quanto ammonta il fabbisogno annuo del SINANPE e a quanto ammontano le risorse di cui realmente dispone.
Fabbisogno del SINANPE
La FAO nel 2002, tenendo come base i dati del 2000, fece un’analisi finanziaria del SINANPE, con l’obbiettivo di determinare se le risorse esistenti fossero sufficienti per la sua gestione sostenibile per un periodo di 10 anni. Risultò che se si finanziassero le necessità minime delle ANP e se 40 di esse (circa il 70%) offrissero servizi al pubblico, sarebbe necessario destinare al SINANPE un importo minimo di US$9,5 milioni annui.
La IANP nel 2005 commissionò uno studio delle necessità di finanziamento del SINANPE per il periodo 2005-2014 nel quale, tenendo come base i dati del 2004, si determinò la forbice esistente tra uno scenario minimo ed uno ottimale. Il risultato fu di US$16.654.201 il primo e di US$34.358.546 il secondo.
Risorse del SINANPE
Fonti interne
Nonostante i notevoli sforzi di INRENA per migliorare la disponibilità finanziaria del Sistema, le risorse provenienti dalla cooperazione internazionale e dalle ONG contribuiscono ancora in forma decisiva al funzionamento del SINANPE, che sostanzialmente dipende da finanziamenti esterni (80% nel 2004) e non è pertanto sostenibile nel lungo periodo.
Dal 1991 al 2005, la crescita dei fondi pubblici a disposizione del Sistema (stanziamento del governo centrale, contributi dei governi regionali ed ingressi autogenerati dalle aree) è andato via via crescendo, passando da US$163.415 a US$3.392.055 grazie anche a ulteriori fonti di entrata (p. es. del Instituto Nacional de Cultura e del Ministerio de Producción).
É interessante analizzare alcuni dati relativi alle entrate autogenerate dalle ANP (una dozzina delle 62 che costituiscono il Sistema) a titolo di tassa d’ingresso (turismo, ricerca scientifica, produzioni video fotografiche etc...).
Queste entrate nel periodo 1999-2005 sono aumentate del 72% passando da US$ 445.571 a US$ 764.293 (22% delle fonti interne). In questo scenario non roseo, un dato contraddittorio è che il Santuario Histórico del Machu Picchu, ovvero l’ANP che da sola rastrella più entrate di tutte le altre messe insieme (poco meno di 1 milione di US$ nel 2003), non apporta neanche 1 US$ al SINANPE, per decisione politica fortemente voluta dall’UNESCO.
Fonti esterne
Nel 1992 viene creato il FONANPE (Fondo Nacional Para Áreas Naturales
Protegidas por el Estado), un fondo destinato a sostenere la gestione delle ANP. Contestualmente viene istituito il PROFONANPE, ovvero l’istituzione incaricata di amministrarlo e le cui funzioni sono la captazione, l’amministrazione e la canalizzazione di risorse finanziarie per la conservazione e l’uso sostenibile della diversità biologica, presente nelle aree protette e nelle zone di ammortizzamento. PROFONANPE è un’istituzione privata che lavora in stretta coordinazione con INRENA e con altre istituzioni della società civile ed il settore privato.
La maggior parte dei fondi amministrati dal PROFONANPE sono impiegati per il miglioramento delle capacità basiche di gestione della ANP più rappresentative del SINANPE.
In 10 anni di funzionamento, dal 1995 al 2004, il PROFONANPE ha gestito US$ 90.604.279 provenienti da fonti di cooperazione straniera (conversioni di debiti esterni e donazioni), dal Banco Mondiale e da imprese private e si è guadagnato il riconoscimento come uno dei migliori sistemi di gestione di fondi ambientali.
SINANPE – Gli strumenti di gestione
La gestione del SINANPE richiede che il disegno e la definizione delle politiche e strategie dello Stato per la gestione delle ANP recepiscano le aspirazioni delle popolazioni locali e degli altri attori coinvolti. Con questa visione, la pianificazione deve essere partecipativa ed articolarsi con i meccanismi nazionali di concertazione sulla gestione ambientale e di sostenibilità.
Per la pianificazione del SINANPE la legge riconosce diversi strumenti sia di carattere generale che più specifici: la zonificazione, i piani ed il comitato di gestione.
Zonificazione
La zonificazione è un agile e dinamico strumento di pianificazione che risponde alle caratteristiche d’uso delle ANP. È il risultato di uno studio attento e partecipativo sull’uso del territorio, in cui si inseriscono armoniosamente gli obbiettivi di conservazione dell’area. Ogni ANP, mediante il proprio Plan Maestro è zonificata in base alle proprie necessità ed obbiettivi e, indipendentemente dalla categoria assegnatale, potrà contenere zone di protezione rigida e di accesso limitato.
Ogni ANP potrà contenere tutte le zone o solo alcune di esse o anche più zone dello stesso tipo a seconda dei propri obbiettivi.
La Legge N° 26834 sulle ANP individua 7 zone:
1 - Zona de Protección Estricta (PE)
Zona di protezione rigida. Si assegna a spazi in cui gli ecosistemi hanno subito poco o per niente l’intervento umano o a luoghi con specie e/o ecosistemi unici, rari o fragili che, per mantenere le proprie caratteristiche e valori biologici, necessitano rimanere liberi dalla pressione antropica. In queste zone sono consentite unicamente le attività minime di gestione dell’area, di monitoraggio e raramente di ricerca scientifica.
2 - Zona Silvestre (S)
Zona che ha subito poco o per niente l’intervento umano e nella quale predomina un carattere silvestre, ma che è meno vulnerabile rispetto agli spazi inclusi nella zona di PE. Oltre alle attività di amministrazione e controllo sono consentite la ricerca scientifica, l’educazione e la ricreazione senza strutture fisse né veicoli motorizzati.
3 - Zona de Uso Turístico y Recreativo (T)
Zona con caratteristiche paesaggistiche attrattive per i visitatori, che per la sua natura permette un uso ricreativo compatibile con gli obbiettivi dell’ANP. Si possono sviluppare attività di educazione, ricerca e turismo, con infrastrutture per il soggiorno, strade d’accesso carrozzabili ed uso di veicoli motorizzati.
4 - Zona de Aprovechamiento Directo (AD)
Zona di sfruttamento diretto. Zona prevista per condurre lo sfruttamento diretto di flora o fauna silvestre, incluso la pesca. Sono consentite anche attività di ricerca, educazione e ricreazione. Questo tipo di zona può essere individuata solo all’interno di ANP classificate come di uso diretto.
5 - Zona de Uso Especial (UE)
Zona occupata da insediamenti umani preesistenti alla creazione dell’ANP, nella quale si svolgono attività agropecuarie, agrosilvopastorali o di altro tipo, che implicano la trasformazione dell’ecosistema originale.
6 - Zona de Recuperación (REC)
Zona di recupero. Status transitorio applicabile a spazi che, per cause naturali o per l’intervento umano, hanno subito danni importanti e richiedono un regime speciale per recuperare le proprie qualità e la stabilità ambientale.
7 - Zona Histórico-Cultural (HC)
Definisce ambiti che possiedono valori storici o archeologici importanti, tali da dover essere conservati ed integrati con l’ambiente naturale circostante. Si possono implementare strutture di interpretazione per i visitanti e la popolazione locale e sviluppare la ricerca, l‘educazione ed il turismo.
I piani
Plan Director
Il Plan Director è lo strumento massimo di pianificazione ed orientamento per lo sviluppo del SINANPE. Ha una vigenza di 10 anni. Definisce la politica nazionale per la gestione delle ANP ed il quadro concettuale per la loro costituzione ed efficace gestione nel lungo periodo. Analizza la rappresentatività del SINANPE e ne stabilisce le priorità di conservazione. Stabilisce i criteri di organizzazione, zonificazione, pianificazione e programmazione delle ANP in armonia con i loro obiettivi. Fissa le linee di cooperazione, finanziamento e partecipazione per lo sviluppo delle ANP e le loro zone di ammortizzamento. Attualmente è vigente il Plan Director elaborato tra il 1993 ed il 1994 ed approvato nel 1999. Il lungo processo di elaborazione, disegnato, condotto e sostenuto da un gran numero di specialisti peruviani, istituzioni pubbliche ed accademiche ed organizzazioni non governative, ha rappresentato un importante tirocinio ed è servito da volano per l’elaborazione della Legge delle ANP, del rispettivo regolamento attuativo e di numerosi procedimenti di pianificazione e gestione.
Plan Maestro
Il Plan Maestro è il documento di pianificazione di più alto livello per la gestione di un’ANP e viene rinnovato ogni 5 anni. L’elaborazione é guidata dal Direttore dell’area protetta di concerto con i governi locali, comunità, istituzioni pubbliche e private e comitato di gestione. Fornisce le strategie per raggiungere gli obbiettivi di gestione e risolvere i problemi relativi all’uso sostenibile ed alla protezione delle risorse naturali. Può prevedere azioni e strategie anche per l’area d’influenza e la zona di ammortizzamento.
Un Plan Maestro è elaborato in forma partecipativa e deve definire alcuni aspetti essenziali come:
• L’organizzazione del territorio (obbiettivi, piani specifici sull’uso delle risorse e del territorio).
• La zonificazione (includendo l’area di ammortizzamento).
• Le strategie e politiche generali per la gestione dell’area.
Il Plan Maestro di un’ANP appartenente al Sistema deve essere approvato da INRENA, ma non tutte le aree appartenenti al Sistema ne hanno uno approvato e vigente (21 su 61 nel 2005). Va da sé che, in assenza di un documento di pianificazione, un’ANP è tale solo sulla carta, giacché è impossibile perseguire gli obiettivi di conservazione definiti in fase di costituzione. Il trentennio 1975-2005 ha visto una notevole evoluzione dei processi per l’elaborazione del Plan Maestro, che á andata di pari passo con l’evoluzione e crescita del SINANPE. Oggi si fa un massiccio ricorso ad un’informazione più ampia e di miglior qualità, così come ad una tecnologia più avanzata nei sistemi di georeferenziazione ed a metodologie che promuovono una maggior partecipazione pubblica. Nel 2005 è stata approvata una guida metodologica per la realizzazione del Plan Maestro di aree appartenenti al Sistema.
Piani specifici
Plan de manejo
Strumento di pianificazione specifico che contiene le azioni di protezione, monitoraggio, uso e rilevazione di dati delle risorse rinnovabili. È elaborato in forma partecipativa e stabilisce misure e modalità di prelievo di specie native, recupero, rigenerazione e ripristino di habitat. É il piano d’uso di una specifica risorsa naturale con rilevante importanza economica o biologica.
Plan de uso público
Strumento di pianificazione specifico, elaborato in forma partecipativa, che definisce con maggior dettaglio i criteri, le priorità ed i limiti di uso pubblico (attività ricreativa, di ricerca, educativa, turistica) di un’ANP.
Plan de sitio
È un piano, elaborato in forma partecipativa, che integra l’eventuale piano d’uso turistico dell’area, che descrive le capacità di carico, forme e dimensioni delle strutture e loro esatta disposizione sul terreno, flussi ed attività dei turisti, con riferimento a un luogo definito.
Plan de financiamiento
É uno strumento di sostegno alla gestione di un’ANP, chiamato anche piano di sostenibilità finanziaria. Analizza le necessità finanziarie per l’esecuzione delle attività previste nel Plan Maestro ed individua le opzioni di finanziamento.
Il Comitato di Gestione
Tutte le ANP, con l’eccezione delle aree di conservazione privata, devono disporre di un Comitato di Gestione, costituito da rappresentanti del settore pubblico e privato che hanno interessi o ingerenza nell’ANP: governo regionale, governi locali, ONG, popolazione locale e soprattutto rappresentanti delle comunità contadine o native che svolgono le proprie attività nell’ambito dell’ANP. É un esempio concreto di partecipazione pubblica e privata nella gestione di un’ANP e le sue funzioni sono esclusivamente di carattere propositivo e di sorveglianza. Alcune delle sue funzioni principali sono:
• Proporre politiche di sviluppo ed i piani dell’area per l’approvazione da parte di INRENA;
• Sorvegliare il buon funzionamento dell’area, l’applicazione dei piani approvati ed il rispetto della normativa vigente;
• Proporre misure che armonizzino l’uso delle risorse naturali con gli obbiettivi di conservazione dell’area. Nel 2005 i Comitati di Gestione regolarmente costituiti erano 27 su 62 ANP (61 appartenenti al SINANPE e 1 Area di Conservazione Regionale).
SINANPE – I benefici
Un sistema di ANP costituisce un importante polo di sviluppo, dal quale ogni paese dovrebbe saper trarre in modo sostenibile dei benefici di carattere economico, sociale ed ambientale. I benefici possono derivare da una visione statica delle ANP e quindi essere determinati dal valore intrinseco delle risorse in esse custodite (valore di conservazione) oppure derivare da una visione dinamica e quindi essere generati dallo sfruttamento commerciale o di sussistenza dei valori biologici, paesaggistici e culturali (valore d’uso diretto o indiretto). Nella realtà peruviana sono ancora poche le ANP che sono gestite in modo da garantire l’effettiva conservazione delle risorse o la generazione di flussi economici che contribuiscano al mantenimento della stessa ANP e/o allo sviluppo locale, regionale e nazionale.
Ecco alcuni esempi e dati sull’importanza e valore delle ANP in Perú.
Valore di conservazione
• Più del 30 % della popolazione nazionale di vigogne (vicugna vicugna) vive in aree protette: Reserva Nacional de Pampa Galeras, Reserva Nacional de Salinas y Aguada Blanca, Santuario Nacional e Reserva Nacional de Calipuy, Parque Nacional de Huascarán.
Valore d’uso diretto (alimento)
Questo valore è in grado di produrre maggiori benefici che non lo Stato, attraverso i suoi programmi di sviluppo sociale ed aiuto alimentare.
• 19 ANP sono fonte esclusiva di alimento per comunità native, comunità contadine e popolazione locale.
• Più del 70% della proteina animale consumata ad Iquitos e dintorni, proviene dalla Reserva Nacional Pacaya-Samiria.
• Almeno 11 ANP del sistema sono aree che forniscono risorse vitali a comunità native in isolamento volontario.
Valore d’uso diretto (produzione e commercializzazione)
• Per lo meno 18 ANP del sistema sono aree in cui si pratica lo sfruttamento sostenibile di risorse naturali per fini commerciali.
• 11 ANP forniscono pascoli per lo sviluppo dell’allevamento di camelidi sudamericani (lama e alpaca) e bovini.
• L’impresa agropecuaria di maggior importanza a livello nazionale, la SAIS Tupac Amaru, opera dentro un’ANP (Reserva Paisajística Nor Yauyos-Cochas).
• I boschi naturali con maggior produzione di noci del Brasile (Bertholletia excelsa) sono presenti in ANP nel dipartimento di Madre de Dios, con circa 6500 famiglie impegnate nelle diverse fasi della produzione.
Valore d’uso indiretto (risorse idriche)
• Più del 60% dell’energia idroelettrica del paese è fornita da acque provenienti da ANP, con un valore stimato di US$32,3 milioni.
• La città di Arequipa dipende esclusivamente dall’acqua proveniente dalle ANP, sia per il consumo diretto che per la produzione di energia elettrica.
Valore d’uso indiretto (turismo)
Il turismo è per il Perú un settore economico di primaria importanza e dalle immense potenzialità legate alla sua ricchezza culturale e naturale.
La maggior parte del flusso turistico straniero, sia per presenze (circa 700.000 annue) che per ingressi generati, ruota attorno ad alcune ANP, che costituiscono delle tappe obbligate per chi voglia conoscere le principali attrazioni del paese: Santuario Histórico del Machu Picchu, Reserva Nacional Pacaya-Samiria e Reserva Nacional de Tambopata nel bacino amazzonico; Reserva Nacional de Paracas nella zona costiera; Parque Nacional Huacarán e Reserva Nacional del Titicaca nella zona andina.
• Il Piano d’uso turistico e ricreativo del Parque Nacional de Huascarán, stimava in US$30 milioni gli ingressi a livello regionale per l’anno 2003. Nessun programma nazionale o regionale, di promozione sociale o di generazione d’impiego, può produrre simile movimento economico.
• Nello stesso periodo la stima degli ingressi generati dalla Reserva Nacional de Paracas è di US$4 milioni.
CONSIDERAZIONI FINALI
Attualmente il SINANPE si trova a dover affrontare antagonisti diretti, potenti e istituzionalizzati:
• l’industria estrattiva mineraria. È il vero settore trainante dell’economia peruviana che per una trentina d’anni, fino a fine anni ’90, ha prodotto disastrose emergenze ambientali, che solo in decenni potranno essere mitigate e risolte. È in continua espansione e non v’è zona del paese su cui non esistano denunce minerarie in attesa di essere usate.
• l’industria estrattiva energetica. È un settore con notevoli potenzialità di sviluppo, che destina solo una parte delle risorse al fabbisogno interno. L’obbiettivo prioritario sarà la riduzione della dipendenza da fonti straniere (Venezuela), indipendentemente dalle implicazioni sull’ambiente.
• l’industria estrattiva del legno. È un settore ancora in gran parte sommerso, informale ed incontrollabile, che sfrutta quotidianamente ed irrazionalmente alla luce del sole, i preziosi boschi amazzonici, quasi sempre con l’avvallo dei diversi livelli di potere, sia esterni che interni al SINANPE.
• l’agricoltura estensiva ed intensiva. Il Perú negli ultimi anni ha sottoscritto trattati commerciali bilaterali con partner come USA, Cina e Taiwan, nei quali si è impegnato a produrre ed esportare i suoi prodotti agricoli. La necessità di far fronte ad accordi con partner tanto grandi ed esigenti sia qualitativamente che quantitativamente, presuppone lo sviluppo di un’agricoltura estensiva ed intensiva ed alla standardizzazione dei prodotti. Tutto ciò inevitabilmente provoca l’abbandono progressivo delle colture tradizionali, che tanto importanti sono per la conservazione della diversità genetica.
Negli ultimi 15 anni è stata posta la base per un SINANPE forte, ma è necessario percorrere ancora molta strada verso l’autosostenibilità finanziaria e gestionale del Sistema e verso il miglioramento degli strumenti normativi, con occhio particolare alle pene ed alle modalità di rilascio delle concessioni ed autorizzazioni di sfruttamento ed estrazione. La rappresentatività del Sistema ha raggiunto un discreto livello, ma sarebbe opportuno aumentare la conservazione e protezione dei sistemi marini e costieri. Il mare peruviano è uno dei più biodiversi e pescosi del pianeta e ovviamente è anche uno dei più sfruttati dalla pesca industriale che, oltre a creare danni biologici, condiziona negativamente la pesca artigianale e di sussistenza della costa. La grande sfida che attende i futuri governi sarà quindi quella di riuscire a conciliare le necessità di sviluppo del paese con le necessità di sopravvivenza e crescita del SINANPE. La speranza è che la sfida venga per lo meno raccolta.
Informazioni e dati attinti da:
Biologo Daniel Valle Basto – Perú National Parks
www.peruecologico.com.pe
www.conam.com.pe
www.minag.gob.pe
www.selvas.org
www.inrena.gob.pe
www.areasprotegidasperu.com
Andrea Alberto Maria Ravaglioli è volontario e rappresentante in Perú di Erci Team Italia Onlus (info@sergiorozzi.it), associazione di promozione sociale, ambientale e sportiva, che dal 2006 sta realizzando un progetto di conservazione ambientale ed eco-turismo, che prevede la creazione di un’Area di Conservazione Regionale, nel dipartimento di Ayacucho (Ande centro meridionali).
Per informazioni ed approfondimenti scrivere a andrea.ravaglioli@gmail.com
Andrea Ravaglioli
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