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I parchi regionali
Alcuni elementi di specificità nella Regione Toscana
1. Introduzione
La politica delle aree protette della Regione Toscana è caratterizzata da alcuni elementi tipici che non sono presenti nelle scelte fatte a livello nazionale, né da altre Regioni, e che possono individuare uno specifico modello. Su questo tema vorrei proporre alcuni spunti di riflessione, che non hanno la pretesa di essere esaurienti per la definizione del “modelllo toscano”, ma vogliono evidenziare la singolarità dell’esperienza in atto in questa regione.
Tra gli elementi che caratterizzano la politica delle aree protette della Regione Toscana, ritengo che tre siano quelli più caratteristici: la flessibilità nella ricerca di soluzioni giuridico e amministrative, la natura degli enti parco e le specifiche caratteristiche degli strumenti degli Enti parco.
Di seguito vengono approfonditi questi tre aspetti e successivamente saranno approfondite due scelte, particolarmente significative, effettuate dalla Regione Toscana.
2. La flessibilità nella ricerca di soluzioni giuridiche ed amministrative
La flessibilità nella ricerca di soluzioni giuridiche ed amministrative ha caratterizzato la politica delle aree protette della Regione Toscana sin dai primi provvedimenti emanati in materia. Le stesse leggi istitutive dei tre parchi regionali individuano modelli diversi per rispondere meglio alle esigenze e alle realtà locali. Per il parco delle Alpi Apuane è stata emanata una legge che ne promuovere l’istituzione. È stato scelto cioè un percorso lungo, ma più consono alla realtà locale. Inoltre, in base alle leggi istitutive, i tre parchi regionali erano dotati di strumenti diversi. Il Parco della Maremma aveva come principale strumento il “Piano territoriale di coordinamento” previsto dalla legge urbanistica, cui è attribuita però una immediata efficacia nel territorio del parco. Per il Parco Migliarino San Rossore Massaciuccoli, la cui istituzione segue di 4 anni quella del parco della Maremma, la legge individua il “Piano Territoriale”. Uno specifico strumento, distinto da quello previsto dalla legge urbanistica, con caratteristiche e definizioni proprie. Per il parco delle Alpi Apuane non si prevede uno strumento specifico, ma viene attribuito al parco un ruolo all’interno del quadro normativo in essere.
Inoltre mentre per i primi due parchi istituiti il nulla osta era individuato come strumento specifico del parco essenziale per il successivo rilascio di concessioni o autorizzazioni edilizie, al parco delle Alpi Apuane sra stata delegata l’autorizzazione paesaggistica, senza prevedere nessun nuovo strumento.
Lo stesso atteggiamento ha caratterizzato l’azione legislativa della Regione Toscana dopo l’entrata in vigore della legge quadro sulle aree protette. Infatti pur adeguando gli strumenti dei parchi al nuovo quadro normativo nazionale, per i parchi della Maremma e di Migliarino San Rossore Massaciuccoli, si prevede il mantenimento dei “Piani di Gestione” già introdotti come strumenti attuativi del Piano Territoriale dalle rispettive leggi istitutive.
Inoltre la Legge Regionale 11 aprile 1995, n° 49 “Norme sui parchi, le riserve naturali e le aree naturali protette di interesse locale”, introduce elementi di flessibilità sia riconoscendo alle leggi istitutive dei vari parchi regionali ampie facoltà di scelta, sia introducendo nuove tipologie di aree protette, tra le quali i parchi provinciali, distinti da quelli regionali, ma soprattutto le aree naturali protette di interesse locale (ANPIL), per poter articolare la politica delle aree protette in aderenza alle necessità che derivano dalle situazioni locali.
3. La natura degli Enti parco
Gli Enti Parco sono stati pensati ed istituiti come soggetti pubblici complessi cui affidare oltre le competenze proprie anche competenze delegate. La Regione ha ritenuto dovessero essere Enti con forti legami con il territorio, per questo non li ha istituiti come enti strumentali della Regione stessa. Ha inoltre dato alla Comunità del parco competenze ampie tra le quali l’individuazione della maggioranza dei membri del Consiglio Direttivo, e la potestà di adottare il Piano di Sviluppo Economico e Sociale.
Gli Enti parco sono perciò pensati più che come enti strumentali della regione, come soggetti dotati di autonomia e adeguati a rapportarsi a pieno titolo con le realtà locali. Agli Enti parco regionali sono state delegate competenze che nel restante territorio sono delegate agli Enti locali (Comuni e Provincie).
4. Caratteristiche degli strumenti degli Enti Parco
La Regione Toscana ha visto confermati gli strumenti già previsti per alcuni parchi dalle disposizioni contenute nella Legge quadro sulle aree protette. Ha ritenuto comunque nei provvedimenti legislativi adottati per adeguare la legislazione vigente alla legge nazionale, in alcuni casi rinominando quelli in essere, in altri casi prevedendo una nuova redazione degli strumenti stessi. Ma ha ritenuto di attribuire agli strumenti stessi contenuti ampliati in coerenza con la prorpia concezione del ruolo dei soggetti gestori di aree protette. In particolare ha ampliato la potestà del nulla osta dell’Ente parco attribuendogli il valore anche di autorizzazione paesaggistica e di autorizzazione per il vincolo idrogeologico.
5. Le scelte conseguenti: due esempi significativi
Tra le scelte operate della Regione Toscana due sembrano riflettere con maggiore evidenza la caratteristica della politica regionale in materia di aree protette: la politica sulle aree contigue e la gestione delle problematiche ambientali e paesaggistiche, attraverso una mirata gestione delle deleghe.
Nelle riflessioni che seguono si farà riferimento in generale alle scelte operate dalla Regione per i tre parchi regionali, in particolare per il parco regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli, perché in questo parco, per le condizioni particolari in cui si trova, le scelte legislative e politiche operate dalla Regione Toscana sono state più decise.
6. La politica delle aree contigue
6.1 La “legge quadro sulle aree protette” (legge 394/91)
Per analizzare la normativa relativa all’area contigua, occorre analizzare la normativa nazionale e regionale in materia. In particolare l’art. 32 della legge 394/91 “Legge quadro sulle aree protette” prevede un ruolo assai limitato degli Enti Parco in queste aree, mentre attribuisce alle Regioni, d’intesa con gli organismi di gestione delle aree naturali protette e con gli enti locali interessati, la possibilità di stabilire piani e programmi ed eventuali misure di disciplina della caccia, della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell’ambiente. All’ente gestore dell’area protetta è consentito, per esigenze connesse alla conservazione del patrimonio faunistico dell’area stessa, disporre, per particolari specie di animali, divieti riguardanti le modalità ed i tempi della caccia.
L’individuazione del perimetro delle aree continue spetta alle Regioni, d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta.
6.2 Le leggi regionali istitutive del Parco Naturale della Maremma (L.R. 65/75 e del Parco Naturale Migliarino San Rossore Massaciuccoli (L.R. 61/79)
Le leggi regionali che hanno istituito i primi parchi prevedono ed individuano cartograficamente aree esterne che hanno una particolare connessione con il territorio del parco. Su queste aree la normativa prevedeva che le indicazioni del Piano per il parco non avesse efficacia immediata, come per il territorio interno al parco, ma che dovesse prima essere recepito dagli strumenti urbanistici comunali. Inoltre su tali aree era stato introdotto un regime transitorio di tutela in attesa che fossero approvati e recepiti dagli strumenti urbanistici comunali i piani. Poiché le vicende che hanno caratterizzato il parco di Migliarino San Rossore Massaciuccoli sono maggiormente significative in quanto la maggior pressione antropica e che si esercita su quest’area ha richiesto interventi anche legislativi tempestivi, limiteremo l’attenzione alle fasi che hanno caraterizzato questa area protetta.
6.3 Il Piano territoriale del Parco Migliarino San Rossore Massaciuccoli
Con l’approvazione del Piano territoriale del Parco Migliarino San Rossore Massaciuccoli (oggi denominato Piano del Parco) avvenuta con delibera del Consiglio Regionale della Toscana n° 515 del 12.12.1989, la Regione ha compiuto una scelta del tutto particolare sul territorio già suddiviso tra aree del parco ed “aree ad esso funzionalmente connesse”. Infatti ha individuato come area interna al parco che tutto il territorio perimetrato dallo strumento di Piano. Solo ai fini dell’attività venatoria ha definito alcuni territori come “aree esterne che presentano connessione funzionale con rassetto del parco”, permettendo che in essi fosse esercitata la caccia regolamentata.
6.4 La sentenza TAR Toscana 382/1990
Contro questa soluzione il WWF ha fatto ricorso al TAR, perché il piano del parco, di fatto prevedeva l’attività venatoria in un territorio interno al parco. Il TAR ha accolto il ricorso dell’associazione ambientalista, annullando la distinzione tra aree interne ed aree esterne ai soli fini venatori e stabilendo che tutto il territoro dovesse essere considerato come area interna, sul quale era in vigore il divieto di caccia.
6.5 La Modifica alla legge istitutiva del parco (L.R.42/91)
La Regione Toscana è intervenuta modificando dapprima solo la delibera 515/89, e successivamente, a seguito dei rilievi presentati dalla Commissione di Controllo sull’Amministrazione regionale, modificando sia la legge istitutiva del parco, con la L.R. 19 agosto 1991 n° 42, e succesivamente il Piano Territoriale.
La modifica della legge era finalizzata a permettere l’attività venatoria nelle aree precedentemente definite come esterne, ma estendendo su di esse le competenze dell’Ente parco e dei suoi strumenti. Con l’introduzione di queste modifiche al quandro normativo si voleva mantenere una gestione unitaria del territorio individuato con la Delibera del Consiglio Regionale 515/89. In particolare si prevede che “Nelle aree esterne, limitatamente alle materie paesaggistiche e urbanistiche, le norme e le disposizioni del piano territoriale del parco, già equiparato, ai sensi dell’art. 12, quarto comma, della L.R. 29 giugno 1982, n° 52 e succ. mod., al piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali di cui alla legge 8 agosto 1985, n° 431, sono immediatamente efficaci e vincolanti e si sostituiscono a norme e disposizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici locali”.
6.6 Modifica del Piano Territoriale del Parco (Del. Cons. Reg. Tosc.223/91)
Cambiato il quadro legislativo di riferimento, il Consiglio Regionale ha apportato le modifiche al Piano territoriale del Parco ritenute necessarie per permettere in alcune aree l’attività venatoria garantendo comunque la gestione unitaria del territorio. Con tale modifica al Piano Territoriale il territorio è suddiviso tra aree interne ed “aree esterne funzionalmente connesse al parco”, unificandole nella comune dizione di aree sottoposte al piano Territoriale del parco. Quanto era in precedenza riferito alle zone del parco, si modifica riferendolo alle zone soggette al Piano Territoriale del parco, con unica esclusione dell’attività venatoria per la quale è introdotto un nuovo articolo.
6.7 La legge regionale di recepimento della legge quadro sulle aree protette (L.R. 24/94)
Con la Legge Regionale 16 marzo 1994 n° 24, la Regione Toscana ha recepito, per i parchi della Maremma e Migliarino San Rossore Massaciuccoli, i contenuti della legge quadro sulle aree protette. Limitando l’analisi del provvedimento legislativo solo agli aspetti di pertinenza dell’argomento trattato, si nota che la legge riconosce al Piano Territoriale del Parco il valore di Piano per il parco, senza ritenere opportuna alcuna modifica. Inoltre recepisce il travagliato iter già compiuto dal Consiglio Regionale per dare unitarietà di gestione al territorio, ribadendo le competenze dell’Ente Parco e dei suoi strumenti anche nelle aree contigue, con un testo normativo più chiaro di quello precedente. Infatti nella legge compare sempre la dizione di “territorio soggetto al piano del Parco” e non più la dizione di territorio del parco. Sono inoltre introdotte alcune modifiche terminologiche: la dizione di “aree esterne funzionalmente connesse al parco” è sostituita da “aree contigue”; quella di “Piano Territoriale del Parco” da “Piano per il parco”.
6.8 Il quadro normativo attuale
Le norme inerenti le aree contigue sono contenute nella L.R. 24/94, modificata dalla L.R. 115/94 e dalla L.R. 65/97, e dalla Delibera del Consiglio Regionale 515/89, modificata dalla Delibera del Consiglio Regionale 223/91. È utile una breve disanima dei provvedimenti per evidenziare le competenze che sono state attribuite all’Ente parco nelle aree contigue. Esaminiamo prima le leggi, e successivamente il Piano per il Parco.
La L.R.24/94 prevede all’art. 13 che il Piano per il Parco detti direttive nelle materie relative alla caccia, alla pesca, alle attività estrattive e alla tutela dell’ambiente, cui debbono uniformarsi le diverse discipline e i regolamenti degli enti locali. In questo caso le disposizioni sono adottate sentiti gli Enti Locali interessati. Si prevede inoltre che le disposizioni del Piano per il Parco, limitatamente alle materie paesaggistiche, urbanistiche ed edilizie si sostituiscano alle disposizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici locali.
L’art. 16 della L.R.24/94 prevede che gli Enti parchi perseguono le finalità istitutive attraverso piani di gestione, aventi efficacia di piani particolareggiati, che interessano l’area soggetta al piano per il parco. L’ambito territoriale sul quale vengono previsti dalla legge i Piani di Gestione non è solo quello interno al parco, ma quello soggetto al Piano per il parco, che oltre il territorio interno comprende anche le aree contigue. I Piani di Gestione sono adottati dal Consiglio Direttivo dell’Ente Parco e, dopo le procedure pubblicistiche, sono approvati dallo stesso organo dell’Ente Parco.
Gli art. 17 e 18 prevedono che l’Ente Parco promuove iniziative atte a favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale della collettività residente all’interno del parco e nei terreni adiacenti. Per tale finalità viene adottato un Piano Pluriennale Economico e Sociale per la promozione delle attività compatibili. Il soggetto che adotta questo piano è la Comunità del Parco, mentre l’approvazione è riservata al Consiglio Regionale. Su questo Piano la competenza primaria è riconosciuta agli Enti locali attraverso l’organo del parco che riunisce i loro massimi rappresentanti.
L’art. 20 della L.R. 24/94 che definisce il nulla osta relativo ad impianti ed opere ubicati nelle aree soggette al piano del parco, e quindi non solo nelle aree interne del parco, ma anche in quelle contigue.
Passando poi all’analisi del Piano per il parco (del. Cons. Reg. 515/89) si nota che l’art. 1 attribuisce immediata efficacia alle previsioni contenute nel Piano per il parco all’intero territorio soggetto al Piano stesso, comprensivo cioè anche delle aree contigue.
L’art. 2 definisce il territorio soggetto al piano del parco ed individua sette ambiti territoriali: le Tenute/Fattorie/Comparti. Ciascuno di questi comprende indistintamente aree interne ed aree contigue.
L’art. 11 definisce il Piano di Gestione, e tra l’altro prevede che tale strumento deve interessare almeno il territorio di una Tenuta/Fattoria /Comparto. Inoltre prevede che i Comuni e le Provincie possono proporre all’Ente Parco, su base delle intese sottoscritte da Parco e dagli Enti locali, piani di gestione. L’iter approvativo è però quello definito dalla L.R.24/94 e non quello che sembra essere indicato dal comma 7 dell’art. 11 del Piano per il Parco, come ha ribadito il Co.Re.Co nel 1994, al momento di avvio dell’iter di approvazione del primo piano di Gestione delle Tenute di Tombolo e di Coltano.
7. Le deleghe agli Enti Parco Regionali
Per rendere più efficace l’azione degli Enti Parco la Regione Toscana ha deciso di delegare alcune competenze su materie ritenute affini a quelle di competenza dell’Ente per la loro applicazione nel territorio interno e contiguo all’area protetta.
Le deleghe operate in favore degli Enti Parco regionali sono:
- Gestione del vincolo paesaggistico
- Gestione del vincolo idrogeologico
- Gestione della legge regionale sugli alberi monumentali
- Gestione delle competenze amministrative regionali in materia di valutazione di impatto ambientale
- Gestione delle competenze regionali in attuazione della direttiva habitat e della direttiva uccelli
- Gestione della tenuta di San Rossore.
La scelta operata, che in alcuni casi è stata anche di altre regioni (ad esempio la delega delle competenze derivanti dall’attuazione delle direttive habitat ed uccelli), ma in generale la Toscana più delle altre regioni ha riconosciuto agli Enti Parco Regionali la piena dignità di soggetti cui delegare materie anche complesse (ad esempio la valutazione di impatto ambientale e il vincolo paesaggistico e il vincolo idrogeologico).
Questo permette all’Ente parco di avere piena competenza amministrativa, oltre a dare la possibilità di semplificare le procedure riducendo i soggetti che intervengono in un procedimento.
Un caso particolare è la delega all’Ente Parco Regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli per la gestione della tenuta di San Rossore. Una parte notevole per estensione e per caratteristiche naturalistiche del territorio del parco è gestito direttamente dall’Ente parco, secondo un modello tipico delle realtà americane, ma del tutto singolare nel panorama italiano. Questo richiede un impegno tale da rendere necessario un ripensamento complessivo nella gestione delle funzioni delegate. Infatti in questi anni esse sono state assunte senza un’attenta riflessione sull’implicazione nell’organizzazione della struttura dell’ente parco. La rilevanza della delega della gestione della Tenuta di San Rossore, l’impatto che ha provocato sulla struttura dell’Ente parco e la singolare forma di delega rendono necessaria un’attenta riflessione sul sistema di deleghe che interessano l’Ente. Infatti, se adeguatamente esercitate, esse richiedono impegno di energie e di risorse non previste dalle varie deleghe.
Ma l’elemento di maggior interesse nel sistema di deleghe operato dalla Regione Toscana nei confronti dei Parchi regionali, ed in particolare del parco Migliarino San Rossore Massaciuccoli, è la possibilità data agli stessi enti di attivare una serie di azioni coordinate finalizzate alla tutela dell’ambiente naturale.
8. Conclusioni
Il modello toscano, nella politica dei parchi si è caratterizzato per la scelta di istituire Enti ai quali è stato riconosciuto un ruolo primario nell’attuazione della politica di protezione della natura. Questo ha comportato anche l’attribuzione agli enti gestori di competenze amministrative sulle aree contigue, anche nel caso di aree non particolarmente interessanti come habitat naturali, ma che potevano influire sulle adiacenti aree del parco.
Inoltre il sistema di deleghe ha dato agli enti parco piena competenza amministrativa in ambiti avente forte connessione con l’area protetta, aumentando perciò gli strumenti legislativi ed operativi di cui possono disporre gli enti stessi.
La conseguenza di queste scelte è stata che per gli enti parco sono necessarie maggiori risorse finanziarie ed umane. Infatti i parchi toscani, nel quadro dei parchi regionali, sono quelli che hanno piante organiche con maggior numero di personale, e che presentano maggiori risorse finanziarie per la parte ordinaria del bilancio.
Un rischio che è presente nell’attribuire deleghe agli enti parco è che si snaturi la natura stessa dell’Ente, per perseguire altre finalità, pur legittime, ma che a volte non sono coincidenti con quelle dell’ente delegato. Le leggi di delega devono porre particolare attenzione su questo aspetto, riconoscendo che l’istituzione di un parco equivale ad una scelta primaria cui deve essere subordinata la materia delegata.
Ma, pur nei rischi e nelle difficoltà riscontrate, ritengo che le scelte operate dalla Regione Toscana siano state oculate, e abbiano messo a disposizione degli enti strumenti utili per affrontare le problematiche complesse che oggi caratterizzano i territori dei tre parchi regionali.
* Direttore dell’Ente Parco Regionale Migliarino San Rossore Massaciuccoli |
