2.3. il diritto INTERNAZIONALE.
Chiarito preliminarmente che il nostro interesse è limitato solo a quella parte del diritto internazionale che disciplina le aree naturali "specialmente" protette, il nostro esame muove comunque dalle dichiarazioni di principi universali pronunciate in questi anni dalle Nazioni Unite in materia ambientale. Tali atti, normalmente adottati durante lo svolgimento di Conferenze internazionali o approvati in seno all'Assemblea generale delle Nazioni Unite, pur non avendo efficacia vincolante, hanno un alto valore simbolico e costituiscono la base per la tutela giuridica in materia.
Tre dichiarazioni universali sono specificamente rilevanti per le aree protette:
la Dichiarazione di Stoccolma, adottata il 16 giugno 1972 alla Conferenza Generale delle Nazioni Unite sull'Ambiente Umano;
la Carta Mondiale della Natura, adottata il 28 ottobre 1982 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite;
la Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo approvata il 14 giugno 1992 alla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCED).
Pur senza offrire un esame dettagliato, alcuni principi giuridici fondamentali, solennemente dichiarati in tali documenti, vanno sottolineati in quanto informano gran parte della disciplina convenzionale. Già la Dichiarazione di Stoccolma stabiliva che "la protezione deve avvenire coordinando e coniugando la conservazione della natura con la pianificazione dello sviluppo economico delle popolazioni coinvolte; ciò sia nel senso che occorre tener conto delle esigenze della protezione della natura nella pianificazione economica e sociale degli Stati a qualsiasi livello, sia nel senso che la protezione va assicurata attraverso non solo strumenti conservativi, ma anche strumenti di pianificazione e gestione accurata". Questo principio è stato ulteriormente ribadito e sviluppato dalla Carta mondiale della natura dalla dichiarazione di Rio e ripreso anche dalla Dichiarazione di Caracas, adottata da oltre 1800 esperti provenienti da 133 nazioni, il 10-21 febbraio 1992, durante un congresso promosso dalla Unione mondiale per la conservazione della natura (UICN).
L'Action Plan conseguente a tale Dichiarazione, prevede quali obiettivi importanti:
sviluppare e attuare i piani per i sistemi nazionali di aree protette;
integrare i piani per i sistemi nazionali di aree protette nel contesto della pianificazione dello sviluppo economico;
pianificare le aree protette come parte dei paesaggi circostanti;
sviluppare tecniche in grado di valutare e quantificare i benefici delle aree protette.
Tale deciso richiamo ad inserire la conservazione della natura in un tessuto pianificatorio globale è poi completato dalla Raccomandazione n. 4 approvata durante lo stesso Congresso, in cui si raccomanda a tutti gli Stati che "si dotino di adeguate leggi di pianificazione e provvedano le risorse necessarie al fine di assicurare che le esigenze della gestione delle aree protette vengano tenute in considerazione nelle procedure pianificatorie generali"; e che "sviluppino strumenti di pianificazione urbanistica per la conservazione di habitat naturali e semi-naturali, così come i caratteri culturali e del paesaggio, attraverso un sistema di zonizzazione che permetta il controllo delle attività umane che possono essere pericolose per tali aree o caratteri".
I principi sopra richiamati trovano riscontro in vari accordi internazionali, come la Convenzione sulla regione alpina adottata a Salisburgo nel novembre 1991, che integra la protezione della natura e il mantenimento dei paesaggi con la pianificazione e la gestione del territorio.
L'obbligo generale (ed immediatamente applicativo) previsto dall'art. 2 consiste nell'´assicurare, nel rispetto dei principi di precauzione, del "chi inquina paga" e di cooperazione, una politica globale di preservazione e protezione delle Alpi, prendendo in considerazione in maniera equitativa gli interessi di tutti gli Stati alpini, delle loro regioni ed anche della Comunità economica europea, utilizzando con discernimento le risorse e sfruttandole in maniera durevoleª..
La nuova classificazione predisposta dall'Iucn 1994, allarga considerevolmente la gamma degli obiettivi gestionali che possono essere assunti, con diversa incidenza, per le categorie di aree protette, inserendo fra questi anche l'utilizzazione sostenibile delle risorse degli ecosistemi naturali e il mantenimento degli attributi culturali e tradizionali, e riarticola, in funzione di tali obiettivi, la classificazione stessa delle aree protette, nei termini seguenti:
I Riserve naturali integrali;
Ia gestite principalmente per scopi scientifici;
Ib gestite principalmente per la protezione di risorse selvagge;
II Parchi nazionali;
III Monumenti nazionali;
IV Aree di gestione attiva di habitat o specie;
V Paesaggi marini o terrestri protetti;
VI Aree protette di risorse gestite.
Le differenze tra le diverse categorie sono fondamentalmente riferite alla diversa importanza attribuita ai diversi obiettivi, come sinteticamente risulta dalla seguente matrice (in cui per ogni obiettivo è indicato l'ordine di priorità, da 1 a 3):
Obiettivi/categorie
Ia
Ib
II
III
IV
V
VI
Ricerca scientifica
1
3
2
2
2
2
3
Protezione aree selvagge
2
1
2
3
3
-
2
Conservazione specie e diversità genetica
1
2
1
1
1
2
1
Mantenimento delle funzioni di servizio ambientali
2
1
1
-
1
2
1
Protezione di specificità naturali/culturali
-
-
2
1
3
1
3
Turismo e ricreazione
-
2
1
1
3
1
3
Educazione
-
-
2
2
2
2
3
Uso sostenibile di risorse naturali
-
3
3
-
2
2
1
Mantenimento attributi culturali-tradizionali
-
-
-
-
-
1
2
E' interessante notare che l'utilizzazione sostenibile delle risorse figura tra gli obiettivi di gestione anche dei parchi nazionali (cat. II), sia pure subordinatamente agli obiettivi conservativi, ricreativi ed educativi, mentre la precedente definizione del 1969 prevedeva l'esclusione di ogni forma di sfruttamento od occupazione; e che anzi una nuova categoria, la VI, risulta precisamente caratterizzata da tale obiettivo. Si tratta dunque di un'evoluzione importante del quadro di riferimento internazionale, che certo consente un maggior adattamento al contesto europeo.
Quale, allora, il senso da dare alla raccomandazione del piano d'azione di Caracas del 1992? Nella proposta dello IUCN, i parchi possono essere pensati come nodi, diversamente caratterizzati e perciò con diverso orientamento gestionale, delle reti ecologiche regionali e interregionali. In generale, si può pensare che essi occupino una posizione d'eccellenza all'interno di tali reti, in ragione della ricchezza e rarità delle loro risorse, ma ciò non esclude che altri nodi non meno importanti possano essere costituiti da spazi naturali attualmente non soggetti a forme speciali di protezione.